ביחד או לחוד: כך פועל המנגנון של האיחוד האירופי

ב-1957, כששש מדינות אירופיות חתמו על אמנת רומא והקימו את הקהילה הכלכלית האירופית (EEC), מעטים שיערו שהצעד הזה יסלול את הדרך לישות פוליטית־כלכלית מרחיקת לכת שתחולל מהפכה בתולדות היבשת. היום, האיחוד האירופי הוא לא רק גוף בינלאומי רב־עוצמה, אלא גם אחד הכוחות הכלכליים המשפיעים ביותר בעולם. עם אוכלוסייה של יותר מ-447 מיליון איש ותמ"ג משולב של כ-16 טריליון יורו (נכון ל-2023), האיחוד נהפך לגורם מפתח במערכת הגלובלית - כלכלית, מדינית ורגולטורית.

האיחוד האירופי (EU - European Union) הוא ברית בין־מדינתית ייחודית הכוללת 27 מדינות ריבוניות באירופה, שפועלות לשיתוף פעולה בתחומי כלכלה, מסחר, חקיקה, ביטחון, מדיניות חוץ ואפילו איכות הסביבה. המיזם נועד בראש ובראשונה למנוע מלחמות הרסניות נוספות ביבשת - תוך יצירת תלות הדדית כלכלית - ולהבטיח שלום, יציבות ושגשוג. לאורך השנים התרחב שיתוף הפעולה וגלש לתחומים רבים, שהצמיחו מוסדות על־לאומיים וביורוקרטיה מתקדמת.

האיחוד נשען על מערך מוסדות מורכב, שכל אחד מהם ממלא תפקיד חיוני בשמירה על האיזון בין המדינות החברות לאינטרס הכלל־אירופי. הנה המרכזיים שבהם:

• הנציבות האירופית - הרשות המבצעת של האיחוד. כל מדינה שולחת נציב אחד. הגוף הזה יוזם חקיקה, מנהל את התקציב ומפקח על יישום חוקי האיחוד.
  
• הפרלמנט האירופי - בית הנבחרים של האיחוד, שנבחר אחת לחמש שנים על ידי אזרחי המדינות שחברות באיחוד. לפרלמנט יש סמכות שותפה באישור חקיקה ותקציב.
  
• המועצה האירופית - ראשי המדינות והשרים הרלוונטיים (כמו שרי אוצר או חוץ) שנפגשים לצורך קבלת החלטות מדיניות מהותיות. מדובר בפורום עליון שמנחה את כיוון הפעולה הכולל.
  
• בית הדין לצדק של האיחוד האירופי - אוכף את החוק האירופי ומכריע בסכסוכים בין מוסדות, מדינות ויחידים.
  
• הבנק המרכזי האירופי (ECB) - אחראי למדיניות המוניטרית של גוש היורו, קובע ריבית, מנהל עתודות של מטבעות ונאבק באינפלציה. מטהו ממוקם בפרנקפורט שבגרמניה.

• הריבית באירופה ירדה ל-2.15% - בהתאם לצפי
• לקראת הריבית באירופה - המדדים עולים ב-0.3%

כלכלה על-לאומית בלי למחוק את גבולות המדינות

האיחוד האירופי הוא ניסיון נדיר ליצור כלכלה על־לאומית מבלי למחוק את גבולות הריבונות של המדינות החברות. בעוד שהשווקים פתוחים, המדיניות הפיסקלית (מיסוי, הוצאה ציבורית) נמצאת עדיין בידיים של כל מדינה. ההישג הבולט ביותר של האיחוד הוא בהקמת השוק הפנימי - מרחב כלכלי משותף המאפשר תנועה חופשית של סחורות, שירותים, הון ואנשים. השוק כולל גם תקינה אחידה, כללי מס משותפים, הסרת חסמי מכס, רישוי אחיד ועוד. נכון ל-2023, היקף הסחר בתוך האיחוד הגיע ליותר מ-6 טריליון יורו. מדינות כמו גרמניה, הולנד וצרפת נהפכו ליבואניות ויצואניות ענק זו של זו. יותר מ-60% מהסחר של מדינות האיחוד נעשה בתוך האיחוד עצמו.

ב-1999 הושק היורו כמטבע חשבונאי, וב-2002 הוא הוכנס לשימוש פיזי ב-12 מדינות. כיום הוא המטבע הרשמי ב-20 מדינות, המהוות את גוש היורו. הוא משמש עוגן כלכלי וסמל לאינטגרציה כלכלית. בעשור האחרון, כ-340 מיליון אזרחים עושים בו שימוש באופן יומיומי. היורו שיפר את השקיפות של המחירים, הקל על סחר בין מדינות, ביטל עלויות המרה ומיגר את התנודתיות של המטבעות בתוך הגוש. מצד שני, הוא גם חשף מדינות חלשות לסיכונים - כפי שהתרחש במשבר החוב היווני בעשור הקודם.

התקציב השנתי של האיחוד האירופי (Multiannual Financial Framework – MFF) נקבע אחת לשבע שנים. התקציב ל-2027-2021 הוא בהיקף של כ-1.2 טריליון יורו, לצד חבילת שיקום מיוחדת ממשבר הקורונה בהיקף של 750 מיליארד יורו (NextGenerationEU). בין מקורות ההכנסה של האיחוד ניתן למנות את התרומות של המדינות החברות לפי חלקן בתמ"ג (כ-70%), מכסים על סחורות מיובאות ואחוזים מהמע"מ.

• מניית הקוואנטים שמזנקת ב-13% - והאם זה יימשך?
• רגע של חסד או מהלך טקטי? סין מתירה יצוא מינרלים לארה"ב
• תוכן שיווקי "הקרנות הפאסיביות מהוות 60% מהענף"

כ-38% מהתקציב מושקעים במדיניות החקלאות המשותפת (CAP), תשלומי תמיכה לחקלאים, שמירה על ביטחון מזון ופיתוח כפרי. עוד כ-30% מושקעים במדיניות שמטרתה סיוע לאזורים עניים ופיתוח תשתיות. רק כ-6% מופנים להוצאות מנהליות.

תמ"ג של 16 טריליון יורו

הגוף שאחראי על הניהול הפיננסי הוא הנציבות האירופית, תחת פיקוח של הפרלמנט והמועצה. הבנק המרכזי האירופי אחראי על מדיניות מוניטרית, אך אין גוף מקביל פיסקלי לכל הגוש - עניין שמעורר ביקורת מזה שנים. דו"חות הביקורת של מבקר האיחוד האירופי מצביעים לעתים על שימוש לקוי או בלתי יעיל בכספים, בעיקר במערכות הסובסידיה האזוריות.

האיחוד האירופי הוא הגוש הכלכלי השני בגודלו בעולם, אחרי ארה"ב. התמ"ג שלו ב-2023 הגיע לכ-16 טריליון יורו - כ-14% מהתוצר הגלובלי. האיחוד מייצא סחורות בהיקף כולל של יותר מ-2.5 טריליון יורו בשנה, כששותפות הסחר הגדולות ביותר הן סין וארה"ב. שיעור האבטלה הממוצע נכון ל-2024 הגיע לכ-6.1% - ירידה לעומת העשור הקודם. עם זאת, קיימים פערים חדים בין מדינות. כך למשל, יש אבטלה בשיעור של כ-3% בצ'כיה, לעומת 13% בספרד בקרב צעירים.

החוק והתקנות שמכתיב האיחוד האירופי - ה-"EU directives" - הם סטנדרט עולמי. חברות טכנולוגיה, יצרני מזון ורכב, ונותני שירותים פיננסיים נאלצים להתאים את עצמם לכללים האירופיים כדי לפעול בשוק של כמעט חצי מיליארד לקוחות. דוגמה עדכנית יחסית לכך היא רגולציית המיסוי הירוק, EU Taxonomy Regulation, שמכתיבה איזה השקעות ייחשבו בנות קיימא, ומכריחה חברות פיננסיות לדווח על השפעות סביבתיות. כללי ה-GDPR להגנה על פרטיות הובילו בעצמם לשינויים גלובליים בתעשיית הדאטה.

גם מדינות שאינן חברות, כמו נורווגיה, איסלנד וליכטנשטיין, נהנות מגישה לשוק הפנימי במסגרת ההסכם הכלכלי האירופי (EEA). הן מחויבות לרוב רגולציות האיחוד, כולל תנועה חופשית של אנשים, אך אינן שותפות בתהליך קבלת ההחלטות. שווייץ, שאינה חלק מהאיחוד ולא מה-EEA, פועלת על בסיס שורת הסכמים דו-צדדיים, אך היא כן חלק מאמנת שנגן, המאפשרת תנועה חופשית בין המדינות באירופה. בריטניה, שפרשה ב-2020, מקיימת סחר חופשי מוגבל מול האיחוד, אך איבדה גישה לשוק הפנימי.

יש מבחנים גדולים שעומדים בפני האיחוד: התחרות מארה"ב וסין, הסכנות של שוק אנרגיה ריכוזי, והצורך להדק את המדיניות הפיסקלית בגוש היורו. באחרונה מתגבשת הצעה להקים קרן השקעות קבועה חדשה שתשקיע בתשתיות ירוקות ודיגיטליות - מה שעשוי להוביל לאינטגרציה כלכלית הדוקה עוד יותר. המחלוקות הפנימיות אינן נעלמות: מדינות כמו הונגריה ופולין מקשות על קבלת החלטות; האינפלציה פוגעת ביציבות היורו; והפערים בין המדינות הדרומיות לצפוניות מתחדדים. ואולם באותה נשימה, האיחוד ממשיך לצמוח, לחדש ולהוות מודל בינלאומי של שיתוף פעולה בין מדינות ריבוניות.

איך משפיע האיחוד האירופי על מדינות שאינן חברות בו, כמו שווייץ, נורווגיה או ישראל?

האיחוד האירופי הוא שחקן כלכלי כל־כך דומיננטי ברמה הבינלאומית, עד שהוא מכתיב סטנדרטים ורגולציות גם מעבר לגבולותיו. מדינות כמו נורווגיה ואיסלנד אינן חברות באיחוד אך כן שותפות להסכם ה-EEA - אזור הכלכלה האירופי - שמעניק להן גישה מלאה לשוק המשותף בתמורה להחלת רגולציה אירופית פנימית. שווייץ, שאינה שותפה להסכם זה, מקיימת עשרות הסכמים בילטרליים שמאפשרים לה אינטגרציה חלקית. גם ישראל, שאינה באירופה הגיאוגרפית, מקיימת עם האיחוד שותפות סחר מתקדמת והסכמים מגזריים בתחום מו"פ, תעופה, תקינה ורגולציה תעשייתית.

האם כל מדינות האיחוד האירופי משתמשות במטבע היורו?

לא. מתוך 27 מדינות האיחוד, 20 בלבד אימצו את היורו כמטבע הרשמי שלהן, והן משתייכות לגוש היורו (Eurozone). מדינות כמו שוודיה, הונגריה, פולין וצ'כיה שומרות על מטבע מקומי, אף שהתחייבו בעת הצטרפותן לאיחוד לאמץ את היורו בעתיד. בריטניה, שכיום נמצאת כבר מחוץ לאיחוד, קיבלה פטור קבוע. הסיבות להימנעות משימוש ביורו נעות מחשש לאובדן שליטה מוניטרית ועד לנסיבות פוליטיות פנימיות.

מה זה בעצם הנציבות האירופית, והאם יש לה סמכויות כמו של ממשלה רגילה?

הנציבות האירופית (European Commission) היא הרשות המבצעת של האיחוד, מעין ממשלה טכנוקרטית, שתפקידה ליזום חקיקה, לאכוף את חוקי האיחוד ולנהל את תקציבו. היא לא נבחרת ישירות על ידי הציבור, אך הנשיא שלה ממונה באישור הפרלמנט האירופי. כל מדינה שולחת נציב מטעמה, אך הם לא מייצגים את מדינותיהם אלא אמורים לפעול כרשות עצמאית. סמכויות הנציבות נרחבות, בעיקר בתחומים טכניים וכלכליים, אך נדרשת הסכמה של מועצת השרים והפרלמנט לכל חוק מהותי.

מהו תפקידו של הבנק המרכזי האירופי?

הבנק המרכזי האירופי (ECB), שמושבו בפרנקפורט, מופקד על המדיניות המוניטרית של גוש היורו. הוא קובע את הריבית, מפקח על הבנקים הגדולים ומנהל את יציבות המחירים בגוש. מאז משבר החוב האירופי, תפס ה-ECB תפקיד פעיל גם בשוק ההון, בין היתר באמצעות רכישת אג"ח מדינתיות. לבנק יש עצמאות מוחלטת, והוא לא כפוף ישירות לממשלות הלאומיות.

האם לאיחוד האירופי יש מדיניות חוץ משותפת?

באופן חלקי בלבד. קיימת מדיניות חוץ וביטחון משותפת (CFSP), אך היא לא מחייבת את המדינות החברות לפעול כאיש אחד. מדיניות זו פועלת על בסיס קונצנזוס, ולכן לעתים נראית אטית או מפוצלת. קיימים נציגים דיפלומטיים של האיחוד, כולל שר חוץ רשמי - כיום קאיה קלאס - אך ההחלטות בנושאים צבאיים, דיפלומטיים וסנקציות עדיין מתקבלות במועצת האיחוד בין המדינות.

כיצד נבחר הפרלמנט האירופי, והאם יש לו כוח ממשי?

הפרלמנט האירופי הוא הגוף הנבחר היחיד ברמת כלל האיחוד. הבחירות מתקיימות כל חמש שנים, כשכל אזרחי האיחוד מעל גיל 18 זכאים להצביע (בבלגיה, אוסטריה ויוון מגיל 16). בפרלמנט יושבים 705 חברים, המחולקים לסיעות לפי אידיאולוגיה ולא לפי מדינה. סמכויותיו התחזקו בשנים האחרונות, והוא שותף מלא לתהליך החקיקה. הפרלמנט גם מאשר את התקציב, מפקח על הנציבות ויכול אף להביע בה אי־אמון.

האם האיחוד שוקל לצרף מדינות נוספות?

כן. כמה מדינות, בעיקר מאזור מערב הבלקן, נמצאות בשלבי מועמדות רשמיים. בין המועמדות: אוקראינה, מולדובה, גיאורגיה, סרביה, מונטנגרו ואלבניה. תהליך ההצטרפות כולל עמידה בדרישות כלכליות, דמוקרטיות ומשפטיות נוקשות, ויכול להימשך שנים רבות. לצירוף מדינה חדשה נדרש אישור של כל המדינות הקיימות.

מהי הרגולציה הירוקה של האיחוד, ולמה היא מעוררת מחלוקת?

האיחוד האירופי מוביל בעשור האחרון סדרת חוקים ורגולציות לשם הפחתת פליטות גזי חממה. הטקסונומיה האירופית מגדירה אילו השקעות פיננסיות ייחשבו ירוקות, וכוללת מגבלות חמורות על תעשיות כמו דלקים מאובנים, תחבורה וחקלאות. בעוד שהמגזר הפיננסי מברך על הבהירות, תעשיות מסורתיות - בייחוד במדינות מזרח אירופה - טוענות שהדרישות לא ריאליות ויובילו לפגיעה בתחרות.

מה קרה לבריטניה מאז שיצאה מהאיחוד האירופי?

הברקזיט (Brexit) נהפך לרגע שבר פוליטי וכלכלי עבור בריטניה, שהיתה חברה באיחוד מ-1973. מאז עזיבתה ב-2020, לונדון מקיימת הסכמי סחר נפרדים עם האיחוד, אך איבדה את הגישה החופשית לשוק הפנימי ולכוח העבודה החופשי. ההשפעות כוללות ירידה ביצוא, עלייה בביורוקרטיה לסוחרים והיחלשות מעמדה הבינלאומי. בינתיים, סקרי דעת קהל מצביעים על עלייה בתמיכה הציבורית בחזרה לאיחוד, ונשמעים קולות רבים בעד צעד כזה, אך המערכת הפוליטית עדיין רחוקה ממהלך שכזה.