הרזרבות: 12.7 מיליארד שקל שאף משרד עוד לא קיבל
בסעיף 47 של תקציב המדינה יושבים 12.69 מיליארד שקל בלי כתובת, ועוד 27.6 מיליארד מפוזרים כרזרבות בתוך המשרדים. איך הכסף הזה מוקצה, מי חותם עליו, ולמה פנייה אחת בהיקף 11.76 מיליארד עדיין תלויה באוויר
סעיף 47 בתקציב המדינה נקרא "רזרבה כללית", ובשורת הסיכום שלו רשומים 12.686 מיליארד שקל. אין לו משרד, אין לו מנכ"ל ואין לו תוכנית עבודה. מתוך תקציב מעודכן של 710.4 מיליארד שקל, זה הכסף היחיד שנכנס לספר בלי כתובת.
בספר המקורי שאושר בכנסת נרשמו שם 12.8 מיליארד. מאז ירד הסעיף ב-114 מיליון שקל בלבד, פחות מאחוז אחד ממנו. כמעט כל הסכום עדיין יושב במקום, בשנה שכבר עברה את אמצעה.
למה בכלל משאירים כסף בלי יעד
התקציב נכתב בסתיו, מאושר בחורף וצריך להחזיק שנה שלמה. באמצע הדרך תמיד צץ משהו שלא היה בטבלה: מבצע צבאי, גל התייקרויות, פסק דין שמחייב תשלום, החלטת ממשלה חדשה. אפשרות אחת היא לחזור לכנסת ולחוקק תקציב נוסף, מהלך שנמשך חודשים. האפשרות המעשית היא להשאיר מראש כרית שאפשר לשלוף ממנה בתוך שבועיים.
לכרית הזאת יש מחיר. כל שקל שיושב ברזרבה הוא שקל שלא נכנס לתקן של אחות, לקילומטר מסילה או לתוספת בקצבה. הסכום שממתין שם קטן במעט מכל תקציב משרד הרווחה בספר המקורי, שהיה 13.97 מיליארד שקל, וגדול כמעט פי שניים מההעברות הישירות לרשויות המקומיות, 7.02 מיליארד. העיקרון זהה לזה של קרן חירום במשק בית: כסף שיושב בצד ומחכה לאירוע שאיש לא תכנן.
שתי הקומות של סעיף 47
מי שפותח את הסעיף מגלה שהוא מחולק לשתי תוכניות בגודל דומה. תוכנית 470101, שנקראת גם היא "רזרבה כללית", החזיקה 5.8 מיליארד שקל במקורי ו-5.686 מיליארד אחרי העדכונים. כאן נמצא הכסף שהאוצר באמת שולף ממנו במהלך השנה.
מרכז המידע: תקציב המדינה
תוכנית 470105 נקראת "רזרבת התאמות" ומחזיקה 7 מיליארד שקל. היא הגדולה מבין השתיים, ומאז אישור התקציב היא לא זזה בשקל אחד: הסכום המקורי והמעודכן זהים. שם עולה השאלה המעניינת ביותר בסעיף, כי 7 מיליארד שקל שממתינים ל"התאמות" בלי פירוט הם בפועל הרשאה פתוחה שהממשלה נותנת לעצמה.
רזרבה כללית, רזרבת מחיר ושכר, ומה שביניהן
הבלבול הנפוץ הוא בין הרזרבה שבסעיף 47 לבין הרזרבות שיושבות בתוך המשרדים עצמם. ההבדל פשוט. הרזרבה הכללית שייכת למדינה ולא לאף משרד, וכדי להוציא ממנה שקל צריך אישור של ועדת הכספים לפי סעיף 12 לחוק יסודות התקציב. רזרבת המחיר והשכר, לעומת זאת, כבר רשומה בתוך תקציב המשרד הספציפי, ותפקידה לכסות הוצאה ידועה שהיקפה עוד לא סגור: התייקרות המדד, הסכם שכר שנחתם באיחור, עדכון תעריפים.
מדובר בתופעה רחבה הרבה יותר מסעיף בודד. בתקציב 2026 יש 219 סעיפי רזרבה ברמת התוכנית, ובהם 40.41 מיליארד שקל בספר המקורי. זה כ-5.8% מכלל התקציב, וכמעט פי שלושה מהרזרבה הכללית לבדה.
| סוג הרזרבה | מספר סעיפים | סכום מקורי (מיליארד שקל) | מה היא מכסה |
|---|---|---|---|
| רזרבה כללית (סעיף 47, תוכנית 470101) | 1 | 5.80 | אירועים בלתי צפויים, בשליטת שר האוצר |
| רזרבת התאמות (סעיף 47, תוכנית 470105) | 1 | 7.00 | התאמות שלא פורטו מראש |
| רזרבה להתייקרויות | 38 | 10.42 | עליית מחירים ותעריפים בתוך המשרדים |
| רזרבה להתייקרויות שכר | 54 | 5.87 | הסכמי שכר ועדכוני שכר |
| רזרבה ליעדים פיסקליים | 56 | 4.36 | כרית לעמידה במגבלת ההוצאה |
| יתר סעיפי הרזרבה במשרדים | 69 | 6.96 | ייעודים פנימיים, כולל עתודות ותיקות |
| סך הכל | 219 | 40.41 |
המשרדים שמחזיקים את הרזרבות הפנימיות הגדולות ביותר הם רשות מקרקעי ישראל, עם 4.99 מיליארד שקל בשבעה סעיפים ומתוכם 3.5 מיליארד ב"רזרבה לפעולות עסקיות", אחריה משרד הביטחון עם 4.64 מיליארד, ומשרד החינוך עם 4.54 מיליארד.
רזרבת מלחמה: הפנייה שממתינה
הסיפור המרכזי של הרזרבה בשנה הזאת מרוכז בפנייה תקציבית אחת, שמספרה 2026/15-216 וכותרתה "הקצאת רזרבות מלחמה". שר האוצר מבקש בה להעביר 11.758 מיליארד שקל מסעיף 47 לסעיף 15, משרד הביטחון, לתוכנית 151101 שנקראת "הוצאות ביטחוניות". הבסיס המשפטי הוא סעיף 12 לחוק יסודות התקציב, והבסיס המנהלי הוא החלטת ממשלה 3970. בנוסח הפנייה נכתב שפירוט השימושים יימסר בוועדה המשותפת לוועדת הכספים ולוועדת החוץ והביטחון.
הפנייה הזאת עדיין מסומנת כממתינה. היא טרם אושרה, ולכן היא גם טרם נכנסה לתקציב הביטחון המעודכן שרשום כרגע על 145.27 מיליארד שקל. אישור שלה יותיר בסעיף הרזרבה הכללית 928 מיליון שקל, פחות מ-8% מהסכום שנכנס אליו בתחילת השנה. מהלך במנגנון דומה תואר בעבר בכתבה על הקצאה של ארבעה מיליארד שקל לביטחון.
ארבע פניות בסך הכל מסומנות בתקציב 2026 כ"הקצאות מהרזרבה הכללית", והן מסתכמות ב-12.017 מיליארד שקל. שלוש מהן, בהיקף כולל של 11.977 מיליארד, ממתינות לוועדה. הפנייה היחידה שכבר עברה מכל הקבוצה הזאת היא בהיקף 40 מיליון שקל.
מי חותם, ומתי
שני מסלולים מובילים אל הכסף. סעיף 11 לחוק יסודות התקציב מאפשר להזיז כספים בין סעיפים קיימים, וסעיף 12 מסדיר את השימוש ברזרבה הכללית. שניהם עוברים דרך ועדת הכספים של הכנסת, אבל לא באותה עוצמה: חלק מהפניות דורשות אישור מפורש של הוועדה, וחלקן מסתפקות בהודעה לוועדה.
הפער בין שני המסלולים גדול מכפי שהוא נשמע. ב-2026 נרשמו עד כה 319 פניות תקציביות בהיקף נטו של 36.21 מיליארד שקל. 279 מהן דרשו אישור ועדה, ומדובר ב-12.72 מיליארד שקל. 40 הפניות הנותרות עברו במסלול של הודעה לוועדה, והן נושאות 23.49 מיליארד שקל. כשני שלישים מהכסף שהוזז השנה עברו אפוא במסלול שאינו מחייב הצבעה. הנושא הזה עלה לכותרות גם בעבר, למשל בגל ההעברות התקציביות של סוף שנת 2024.
המעגל שממלא את הרזרבה מחדש
הרזרבה איננה רק ברז שנפתח החוצה. היא גם אגן שמתמלא. במהלך 2026 בוצעו קיצוצים רוחביים במשרדים, שמכונים בשפת האוצר "פלאט", והכסף שנחסך מהם הועבר לרזרבה. משם הוא יצא בפנייה אחת אל היעד המבוקש.
המסלול הזה נראה בנתונים בדיוק מלא. 46 פניות של "פלאט מימון" גרעו מהמשרדים 1.691 מיליארד שקל, ופנייה אחת החזירה בדיוק 1.691 מיליארד שקל לתוכנית ההוצאות הביטחוניות. באותו אופן, 44 פניות של "פלאט מיגון" גרעו 669 מיליון שקל, וסכום זהה הגיע לתוכנית מיגון העורף שבסעיף ההוצאות האזרחיות לשעת חירום. עוד 46 פניות גרעו 50 מיליון שקל, שהגיעו למענקים השוטפים לרשויות המקומיות.
בגלל המעגל הזה, הירידה של 114 מיליון שקל בסעיף 47 מטעה. תנועה של מיליארדים עברה דרך הסעיף בשני הכיוונים: 163 שינויים תקציביים העבירו לרזרבה 2.43 מיליארד שקל מכיוון המשרדים, ובמקביל יצאו ממנה סכומים דומים. היתרה כמעט לא זזה, אבל הכסף בהחלט זז.
המסלול שאינו עובר בתוואי הרגיל
מעבר לרזרבות קיים ערוץ נוסף של כסף שנכנס לתקציב בלי לעבור את המסלול המלא. הכנסות מיועדות הן תקבולים שמגיעים למדינה עם ייעוד מוגדר מראש, ובצד ההכנסות של 2026 יש שורה בשם "הכנסה מיועדת מעל האומדן" בהיקף 425 מיליון שקל. המשמעות המעשית היא שכשההכנסה המיועדת עולה על התחזית, אפשר להגדיל בהתאמה גם את ההוצאה, בלי חקיקה חדשה.
ערוץ שני הוא הרשאה להתחייב, סוג של מטבע מקביל בתוך הספר. פנייה טיפוסית בתקציב הפיתוח של האוצר, למשל, ביקשה 6.8 מיליון שקל במזומן לצד 54 מיליון שקל בהרשאה להתחייב. ההרשאה מחייבת את המדינה לשלם בשנים הבאות, אבל היא לא נספרת כהוצאה של השנה הנוכחית.
מנגנון שלישי הוא עתודות ותיקות שנשארות בספר גם כשהשנה שיצרה אותן חלפה. בתוך תוכנית "רזרבות" של משרד ראש הממשלה יושב סעיף בשם "עתודה להסכם קואליציוני 2019" בהיקף 1.143 מיליארד שקל, וזאת בתקציב של שנת 2026. שם הסעיף מספר מתי נולד הכסף, ולא לאן הוא הולך.
מה שווה לעקוב אחריו
- סעיף 47 בספר: 12.8 מיליארד מקורי, 12.686 מיליארד מעודכן, ירידה של 114 מיליון בלבד.
- הפנייה של 11.758 מיליארד שקל לביטחון מסומנת כממתינה. אישור שלה מרוקן את הסעיף כמעט לגמרי.
- רזרבת ההתאמות: 7 מיליארד שקל ללא שינוי וללא פירוט ציבורי של הייעוד.
- יחס המסלולים: 23.49 מיליארד שקל עברו השנה בהודעה לוועדה מול 12.72 מיליארד באישור ועדה.
- סוף השנה הוא נקודת המבחן. בתקציב 2025, אחרי שנסגר, נותרו בכל סעיפי הרזרבה 287 מיליון שקל בלבד. רזרבה שנשארת מלאה בדצמבר מעידה על תחזית שמרנית, ורזרבה שהתרוקנה כבר במרץ מעידה על ההפך.
הכנסת אישרה את התקציב הזה ברוב של 62 מול 55, ובהצבעה ההיא נכללו גם 12.8 המיליארד האלה. מי שרוצה לדעת מה קורה איתם צריך לעקוב אחרי הפניות התקציביות שמגיעות לוועדת הכספים במהלך השנה, ולא לחכות לספר הבא. שם נקבע בפועל לאן הולך הכסף שהספר השאיר פתוח, וגם אישור תקציב 2026 עם תוספת של 32 מיליארד לביטחון הותיר את השאלה הזאת פתוחה.
סדרת תקציב המדינה. המדריך הקודם: תקציב התשתיות | המדריך הבא: ארנונה, מענק איזון והעיר שלכם | כל 13 המדריכים על תקציב המדינה
