הכללים הפיסקליים: מגבלת ההוצאה, תקרת הגירעון ויחס החוב לתוצר
החוק קובע כמה מותר לממשלה להוציא וכמה מותר לה לחרוג, אבל התקרה לשנת 2026 כבר עלתה מ-3.9% ל-4.9% עוד לפני שהשנה התחילה. מדריך לשלושת הכללים שאמורים לרסן את התקציב, ולמה רק אחד מהם עובד בזמן אמת
תקרת הגירעון שקבע החוק לשנת 2026 היא 4.9% מהתוצר, ובשקלים היא נראית כך: תקציב המדינה מתיר הוצאה נטו של 698.78 מיליארד שקל, מול הכנסות של כ-587 מיליארד שקל מגבייה שוטפת. הפער, כ-112 מיליארד שקל, ממומן בגיוס חוב בשוק ההון בארץ ובחו"ל.
בפועל המצב טוב מהתכנון. אומדני ביצוע התקציב של אגף החשב הכללי מראים שהגירעון המצטבר ב-12 החודשים שהסתיימו ביולי 2026 הסתכם ב-72.9 מיליארד שקל, 3.3% מהתוצר. גביית המסים שעקפה את התחזיות העמידה את המדינה במסלול לסיים את השנה הרחק מתחת לתקרה.
מה זה גירעון ואיך מודדים אותו
הגירעון הוא ההפרש בין הכסף שנכנס לקופת המדינה לכסף שיצא ממנה בתקופה נתונה. המדידה בישראל תזרימית: סופרים תקבולים ותשלומים בפועל, ולא התחייבויות שנחתמו לשנים הבאות. אגף החשב הכללי מפרסם אומדן בכל תחילת חודש, ובצדו את השורה שבאמת קובעת - הגירעון המצטבר ב-12 החודשים האחרונים, שמנטרל את העונתיות של חודש בודד. אחר כך מחלקים את הסכום בתוצר המקומי הגולמי ומקבלים אחוז.
ההגדרה בחוק מדויקת יותר, ובניסוחה "הגירעון הכולל בתקציב המדינה ללא מתן אשראי". הסייג הזה משנה: הלוואה שהמדינה מעניקה אמורה לחזור אליה, ולכן היא נספרת אחרת מהוצאה שנעלמת. החישוב כאחוז מהתוצר הוא שמאפשר השוואה בין שנים ובין מדינות, כי גירעון של 100 מיליארד שקל במשק שמייצר 2.2 טריליון שקל בשנה הוא סיפור אחר לגמרי מאותו סכום במשק קטן.
מגבלת ההוצאה: נוסחה במקום ויכוח
הכלל השני קובע כמה מותר לתקציב לגדול משנה לשנה, והוא כתוב כנוסחה מתמטית בסעיף 6א לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית. שיעור התוספת המרבית מחובר משני רכיבים: ממוצע קצב גידול האוכלוסייה בשלוש השנים שקדמו להנחת התקציב, ועוד אחוז אחד המוכפל ביחס שבין 50% ליחס החוב-תוצר בפועל. התוצאה צמודה לממוצע שיעורי השינוי במדד המחירים לצרכן בשלוש שנים.
מרכז המידע: תקציב המדינה
הרכיב השני הוא הלב של הכלל. יעד החוב ארוך הטווח הכתוב בנוסחה הוא 50% תוצר, וככל שהחוב בפועל גבוה יותר כך השבר קטן והתוספת הריאלית מצטמצמת. בחישוב לשנת 2026 שימש יחס החוב שפורסם רשמית לשנת 2024, 67.9%, ולכן הרכיב הריאלי הוסיף 17.1 מיליארד שקל. הצמדת המחירים, 2.2% לפי ממוצע השנים 2022 עד 2024, הוסיפה 23.5 מיליארד נוספים.
שווה לדעת מה בדיוק המגבלה סופרת: הוצאה נטו לפי חוק התקציב השנתי, כולל מתן אשראי, בלי החזר קרן החוב, למעט קרן שמוחזרת למוסד לביטוח לאומי. סעיף תשלום החובות בתקציב 2026 מגיע ל-171.41 מיליארד שקל, ורק 19.6 מיליארד מתוכו נספרים בפנים. זה ההסבר לכך שהמספר שמכונה בפשטות "התקציב", 698.78 מיליארד שקל במקור ו-710.43 מיליארד אחרי העברות, הוא בדיוק הסכום שהמגבלה חלה עליו.
מאז 2023 מותר לחרוג מהנוסחה בהוראות שעה, וזה מה שקורה בכל שנה. לשנת 2025 אושרו ארבע תוספות מעל המגבלה, 13.6%, 0.8%, 5.6% ו-0.4%, ומתוכן רק 9.2% נכנסו לבסיס הקבוע. לשנת 2026 נוספו שלוש: 8.8% על ההוצאה המותרת של 2025, עוד 1.2% למימון המערכה שנפתחה בסוף פברואר, ועוד 1% לצרכים ביטחוניים ואזרחיים הנגזרים ממנה. כך נכנסה התוספת של 32 מיליארד שקל למערכת הביטחון בלי לשבור את הכלל, וכל התוספות האלה אינן נספרות בבסיס לשנים הבאות.
תקרת הגירעון והפעמים שבהן שונתה
סעיף 5 לחוק מונה תקרה נפרדת לכל שנת תקציב מ-2003 והלאה, וזה הסעיף שמתעדכן הכי הרבה: 16 תיקונים נפרדים. החוק כולו, שהתקבל בכנסת בסוף 1991 עם תקרה ראשונה של 6.2% תוצר, נשא כבר את תיקון מספר 29 לפני שחוק מסגרות התקציב לשנת 2026 שינה אותו שוב.
| שנה | תקרה בחוק | גירעון בפועל |
|---|---|---|
| 2023 | 3.7% | 4.1% |
| 2024 | 7.7% | 6.8% |
| 2025 | 5.2% | 4.7% |
| 2026 | 4.9% | 3.3% (12 חודשים עד יולי) |
| 2027 | 3.4% | תחזית 2.5% |
| 2028 | 2.9% | - |
| 2029 | 2.4% | - |
| 2030 ואילך | 1.5% | - |
הטבלה מסבירה למה הכלל הזה נחשב רך. לשנים 2023 ו-2024 תוכננו במקור גירעונות של 0.9% ו-0.8%, ואחרי פרוץ המלחמה תוקנו התקרות ל-3.7% ול-7.7%. שנת 2023 נסגרה על 4.1%, כלומר מעל התקרה גם אחרי שהוכפלה פי ארבעה, והחריגה הזאת לא גררה סנקציה. גם ל-2026 הציעה הממשלה בתחילת הדרך תקרה של 3.9%, ובחוק שהתקבל בכנסת היא כבר 4.9%. ההחלטה להגדיל את תקרת הגירעון חזרה על עצמה כמעט בכל שנת מלחמה.
הנומרטור: הבלם שפועל בזמן אמת
סעיף 40א לחוק יסודות התקציב מחייב את הממשלה להניח על שולחן הכנסת, לצד כל הצעת תקציב, תכנית תקציב תלת-שנתית. בעגה התקציבית קוראים לה הנומרטור. התכנית כוללת לכל אחת משלוש השנים תחזית צמיחה, תחזית הוצאה, תחזית הכנסות, תחזית גירעון, מגבלת ההוצאה המותרת, סכום הגירעון המותר, ואת ההפרש בין התחזית לבין המגבלה.
הכוח שלה נמצא בהמשך הסעיף. כשתחזית ההוצאה לשנה כלשהי גבוהה מהמגבלה, התכנית חייבת לכלול פעולה מאזנת שסוגרת את הפער. וכל עוד המגבלה נפרצת, אסור לממשלה לקדם תקנות, חוזים או הצעות חוק שמגדילים הוצאה או מקטינים הכנסות, אלא אם תקוצץ הוצאה אחרת או יוטל מס. שר האוצר נדרש להביא תכנית מעודכנת לאישור הממשלה עד 1 ביוני בכל שנה, וזו הגרסה המחייבת מאותו רגע.
המספרים בנומרטור שהוגש עם תקציב 2026 מראים כמה צר המרווח. מגבלת ההוצאה מטפסת ל-674.2 מיליארד שקל ב-2027, ל-710.7 מיליארד ב-2028 ול-747.9 מיליארד ב-2029, גידול נומינלי ממוצע של 36.9 מיליארד שקל בשנה. בעדכון של יוני 2026 הועמדה תחזית ההוצאה ל-2027 על 673.5 מיליארד שקל, כ-100 מיליון שקל מעל המגבלה לאותה שנה. במונחי תקציב מדינה זה פער אפסי, והוא אומר שכל התחייבות חדשה תדרוש מקור מימון. הגירעון הנגזר מאותה תחזית הוא כ-61 מיליארד שקל, כ-2.5% תוצר, מול תקרה של 3.4%.
ההבדל בין הנומרטור לשני הכללים האחרים הוא עניין של תזמון. תקרת הגירעון ומגבלת ההוצאה כתובות בחוק, ורוב רגיל בכנסת משנה אותן תוך שבועות, כפי שקרה שוב ושוב. הנומרטור חוסם החלטות ממשלה שוטפות ברגע קבלתן, ודורש מקור מימון לכל תוספת לשנה עתידית. דוחות קרן המטבע הבינלאומית וה-OECD ציינו את המנגנון הזה לחיוב, בזכות תרומתו ליציבות הפיסקלית ולשקיפות התקציבית.
יחס החוב לתוצר סוגר את המעגל
יחס החוב הציבורי לתוצר ירד ל-60.5% ב-2022, טיפס ל-61.4% ב-2023 ול-67.9% ב-2024. את 2025 סגרה ישראל על 68.6% לפי אומדן ראשוני של החשב הכללי, כשמלאי החוב הציבורי מגיע ל-1.408 טריליון שקל לעומת 1.329 טריליון שנה קודם לכן. יחס החוב הממשלתי לבדו הגיע ל-67.3%. ממוצע מדינות הייחוס שמולן נמדדת ישראל נמוך בהרבה, 56.4%.
כאן נסגר המעגל בין שלושת הכללים. חוב גבוה מייקר את גיוס הכסף ומנפח את תשלומי הריבית, שבתקציב 2026 מגיעים ל-64.58 מיליארד שקל במקור ו-63.05 מיליארד אחרי עדכון. זה יותר מכל תקציב משרד הבריאות, שמסתכם ב-63.34 מיליארד. הריבית נספרת בתוך מגבלת ההוצאה, כך שכל שקל שהולך למחזיקי האג"ח גורע שקל משירותים לציבור. במקביל, יחס חוב גבוה מקטין את הרכיב הריאלי בנוסחת המגבלה עצמה, ומצמצם את המרווח של התקציב הבא. אותו כוח של הצטברות פועל גם בכיוון החיובי, כפי שמסביר המדריך על ריבית דריבית.
ארבעה מספרים לעקוב אחריהם
- אומדן ביצוע התקציב של החשב הכללי בתחילת כל חודש, ובעיקר שורת הגירעון ב-12 החודשים האחרונים.
- תכנית התקציב התלת-שנתית המעודכנת, שנדרשת לאישור הממשלה עד 1 ביוני בכל שנה.
- יחס החוב לתוצר שמתפרסם בינואר, כי הוא נכנס ישירות לנוסחת מגבלת ההוצאה של התקציב הבא.
- הוראות השעה שמצורפות לכל חוק תקציב, כי שם מסתתרות התוספות שמעל לנוסחה.
סדרת תקציב המדינה. המדריך הקודם: החזר החוב: 63 מיליארד ריבית בשנה | המדריך הבא: תקציב החינוך: 99 מיליארד שקל | כל 13 המדריכים על תקציב המדינה
