אביחי מנדלבליט: "זה לא פיצול אלא חיסול. פוליטרוק ייצג כל גחמה של הממשלה"

הכנסת מתקדמת באישור הצעתו של יו"ר ועדת החוקה, שמחה רוטמן, לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. לפי ההצעה, היועץ ימונה בידי הממשלה ויכהן במקביל לה, המינוי וההדחה יהיו לחלוטין בידיה וחוות דעתו לא תחייב אותה. גם התובע הכללי ימונה בידי הממשלה, אם כי בהתייעצות עם ועדה ציבורית; חקירות וכתבי אישום נגד אישים בכירים יחייבו אישורים נפרדים. אביחי מנדלבליט, היועץ המשפטי לממשלה הקודם וכיום דיקן הפקולטה למשפטים במרכז האקדמי למשפט ועסקים, מספר מה היו ההצעות שעלו בתקופתו ומסביר מהם ההבדלים המהותיים בינן לבין זו הנוכחית.

מדוע תפקידי היועץ המשפטי וראש התביעה הכללית מאוחדים? כל אחד מהם הוא משרה מלאה בפני עצמה.

"זה חלק מההיסטוריה של מדינת ישראל. זה לא שמישהו תכנן את זה בצורה מתוחכמת, אלא התגלגל כמו הרבה דברים אצלנו. המקור הוא במנדט הבריטי. בבריטניה עצמה, שר המשפטים מופקד על נושא המשפטים, כאשר מתחתיו ראש התביעה והיועץ המשפטי. שם מדובר בשתי משרות, שחונות באותו מקום - תחת הדרג הנבחר.

"לעומת זאת, במושבות מינו הבריטים אדם אחד שאחראי על כל תחום המשפט. הראשון בארץ ישראל היה נורמן בנטוויץ', משפטן מעולה שלקח על עצמו את שני התפקידים. כך זה נעשה עד קום המדינה: תפקיד מאוחד בידי איש מקצוע, לא נבחר ציבור. לפני הקמת המדינה היו דיונים ואיכשהו זה נסע למקום של מה שהיה הוא שיהיה: דמות מקצועית, לא פוליטית.

"הראשונים בישראל היו פנחס רוזן כשר המשפטים ויעקב שמשון שפירא כיועץ המשפטי. רוזן היה בעל תפיסת עולם ליברלית, ולפיה יש צורך בעצמאות מוחלטת של הגוף המקצועי שהוא גם היועץ וגם ראש התביעה. כך זה היה עד 1960, כאשר דב יוסף היה שר המשפטים וגדעון האוזנר היה היועץ המשפטי, ושניהם היו אנשים קשים.

"יוסף אמר: אני נבחרתי, האחריות עלי, גם הסמכות שלי ולכן זכותי לקבוע כל דבר, כולל בחקירות פליליות. שם התחיל הבלגן. אבל דוד בן-גוריון לא רצה שלשר המשפטים יהיה כוח ולכן הוא מינה את ועדת אגרנט הראשונה בידיעה שהיא תכריע נגד יוסף. כך היה בכל הנושאים, עם דבר קטן שפחות שמו לב אליו: שחוות דעתו של היועץ מחייבת את הממשלה. זהו המצב מאז".

מעבר לנימוקים ההיסטוריים, מדוע שהתפקידים ימשיכו להיות באותה יד?

"אין שום הגנה על הדמוקרטיה השברירית של ישראל - לא חוקה, לא מגילת זכויות, לא בית דין אירופי לזכויות אדם, לא שני בתי נבחרים. זה מחייב שתפקיד היועץ המשפטי יהיה מאוד חזק. אבל אני לא חושב שיש בעיה לפצל ביניהם. זה חוקי לגמרי, כל עוד שומרים על תנאי אחד: עצמאות מקצועית ואי-תלות פוליטית.

"היועץ צריך להקדיש את כל זמנו לסייע לדרג המדיני הנבחר במימוש מדיניותו. הוא לא נבחר, הם נבחרו. 99%-98% מהזמן הוא מאשר את העמדות שלהם ומייצג אותם. זה המצב כל עוד שלא הגיעו לאחוז-שניים של שמירת סף, בהם אי-אפשר בשום פנים ואופן לאפשר את המהלך. אם זה המצב - הפיצול אינו אסון.

שמחה רוטמן (צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

"שני שרי המשפטים שדיברתי איתם, איילת שקד וגדעון סער, היו במקום הזה. הם באו עם תפיסת עולם אמיתית. אחרי ששקד שמעה אותי, היא חזרה בה מן הפיצול. סער לא חזר בו, אם כי הבין שהחסרונות רבים מאוד. הוא הבין את הסכנות שבמתן כל הסמכויות הפליליות לתובע הכללי, ולכן הציע להקים ועדה מיוחדת שתבדוק מתי פותחים בחקירה נגד בכירים ומתי מעמידים אותם לדין - הצעה שנמצאת כעת גם בהצעת החוק של שמחה רוטמן. אבל גם סער שמר על עצמאות היועץ המשפטי וראש התביעה.

"גם אם יהיה פיצול מוחלט, נניח שפרקליט המדינה אחראי על כל הייצוג והיועץ המשפטי אחראי על השאר - זה חוקי, גם אם יש בעיות רבות. זה לא שחור-לבן. אני לא אומר שהשיטה הנוכחית מושלמת ושפיצול הוא איום ונורא".

מה החסרונות של איחוד התפקידים?

"יש טענה שמדובר בעומס כבד מדי, כי המדינה גדלה והכל בה נהיה משפטי, הכל מגיע לבג"ץ, התיקים מתנהלים בצורה איטית, המון פרוצדורה, לא מצליחים להיכנס לאולם אלא נתקעים בפרוזדור. זה לא כל כך נורא; חלק גדול מהניהול שלך הוא במה לא להתעסק. אומרים שיש ליועץ המשפטי חמישה כובעים; אני טוען שהחשוב ביותר הוא השישי: במה לא לעסוק. אתה צריך לבזר סמכויות, אתה לא עוסק בתיקים פליליים, למעט בתיקים של נבחרי ציבור ברמה הכי גבוהה.

"טענה שנייה ויותר משמעותית היא שיש לכל הפחות מראית עין של ניגוד עניינים. אפשר לטעון ולנסות להוכיח למה אין שום בעיה שהיועץ המשפטי נפגש עם ראש הממשלה לפחות פעם בשבוע ויושב איתו בעוד ישיבות ומשוחח איתו בטלפון, ובמקביל הוא מנהל חקירה נגדו. זו לכל הפחות מראית עין".

שנינו מכירים יועץ משפטי אחד שהיה בדיוק שם. איך מסתדרים?

"אתה צריך להיות מקצועי, ובפועל זה עבד. אפשר לצאת מזה בלי ניגוד עניינים מהותי; בעיה של מראית עין - יש פה. זה נראה לא טוב".

למה צריך עוד שכבה של היועץ המשפטי מעל פרקליט המדינה? מדוע שפרקליט המדינה לא יהיה ראש התביעה הכללית?

"יש לזה שני יתרונות בולטים. הראשון, התפיסה הקלאסית של מאיר שמגר וכל היועצים המשפטיים, הוא שיש צורך בראייה הוליסטית של כל המערכת המשפטית ברשות המבצעת, כי כל הדברים קשורים זה לזה. יש לפעמים חילוקי דעות בין היועץ המשפטי לפרקליט המדינה. שווה בנפשך שפרקליט המדינה מחליט לחקור או לא לחקור, להעמיד לדין או לא להעמיד לדין, והיועץ המשפטי לא מוכן להגן בבג"ץ על החלטתו.

איילת שקד וגדעון סער (צילום: ניב מוסמן, לע"מ)

"יתרון שני והרבה יותר משמעותי הוא, שהראייה של היועץ המשפטי הרבה יותר רחבה משל פרקליט המדינה. לתביעה יש בדרך כלל ראייה צרה - יש או אין ראיות. ליועץ המשפטי יש הרבה יותר כלים, ידע והיכרות עם המערכות, וזה חשוב בעיקר בעבירות השלטוניות, כי היועץ יודע איך העבודה מתנהלת בכנסת ובממשלה.

"אמרתי לשקד וסער: אני אעזור לכם כמיטב יכולתי לבצע את הפיצול, כי זה חוקי - בניגוד למה שמוצע כעת. אבל תדעו, שכמויות החקירות וההעמדות לדין של נבחרי ציבור יגדלו בהרבה. יש מקרים של חוסר נוחות ציבורית שאינם חוצים את הרף הפלילי, אבל הרף של פרקליט המדינה נמוך בהרבה משל היועץ המשפטי. לכן שקד ירדה מהפיצול וסער הלך על המבנה המורכב והבעייתי של ועדה".

מה לא חוקי בהצעת הפיצול של רוטמן?

"להצעה הזאת אין שום קשר להצעות הקודמות. הפיכת הגוף הזה לפוליטי ותלותי, הורסת את יסודות השיטה. ישראל היא מדינה יהודית משום שהיא מדינת הלאום של העם היהודי, והיא דמוקרטית ליברלית. היועץ המשפטי חייב להתחבר למדיניות של הממשלה הנבחרת, כל עוד היא חוקית. לכן אתה לא מחליף את היועץ המשפטי יחד עם הממשלה. זוהי תפיסת החוקיות של זאב ז'בוטינסקי ומנחם בגין. הדבר נכון במיוחד בישראל, שהדמוקרטיה המהותית שלה חזקה מאוד בזכות עצמאות היועץ המשפטי כקו הגנה ראשון ועצמאות בית המשפט העליון כקו הגנה שני.

"לפי ההצעה הנוכחית, היועץ המשפטי איננו עצמאי, כי ימיו כימי הממשלה - מה שאומר שזאת משרת אמון אישית. המינוי שלו לא יהיה באמצעות ועדה ציבורית, אלא על פי המלצת ראש הממשלה ושר המשפטים. כך חוזרים לשיטה הנלוזה של ראשית ימי המדינה, ממנה יצאה פרשת בר-און–חברון ובמידה מסוימת גם פרשת קו 300.

"העילות לפיטורי היועץ הן מאוד אפסיות ואין ועדה שצריך לעבור דרכה. למה רוטמן מתעקש לסיים את החקיקה עכשיו ושהיא תחול מיד ולא מהממשלה הבאה? כדי לפטר את גלי בהרב-מיארה. אם אין את הוועדה בדרך, זה נגמר בתוך שנייה, ואז מביאים תובע כללי חדש שיקבל החלטות בתיק פלילי מסוים.

"נקודה שנייה: חוות דעתו של היועץ המשפטי לא תחייב את הממשלה, וגם זה אומר שהוא לא עצמאי. הממשלה תוכל להגיד לכל עובד ציבור שאסור לו לנהוג לפי חוות דעתו של היועץ המשפטי. למשל: הממשלה מנחה את הרמטכ"ל לבצע פשע מלחמה, היועץ המשפטי אומר שאסור והממשלה יכולה להגיד לו שיצפצף.

"כנ"ל לגבי הייצוג בערכאות. עשרות שופטים, כולל השמרנים, אמרו לאורך כל השנים שהיועץ הוא המייצג את עמדת המדינה. לפי ההצעה הנוכחית, העמדה של המדינה לא תהיה זו של היועץ המשפטי אלא של הממשלה. זה לא פיצול אלא חיסול ולקיחת פוליטרוק שייצג את הממשלה בכל גחמה שתהיה לה".

כל אזרח רשאי לבחור את עורך דינו ולהחליט האם לקבל את עצתו. מדוע שעל הממשלה ייכפה מי שמייצג אותה ושהיא תחויב לציית לו?

"התשובה פשוטה. כל אזרח אינו נציג שלטון החוק, אבל הממשלה כן. היא מוחזקת באופן מוחלט כמי שאמורה לקיים את שלטון החוק. לא יכול להיות שהיא תסטה ממה שהיועץ המשפטי אומר לה, ולכן הוא זה שמייצג את עמדת המדינה. מבחינה משפטית טהורה, אי-אפשר לאשר לממשלה ייצוג נפרד. מעשית, זו שטות להתעקש על זה, וגם אני אפשרתי ייצוג נפרד. תמיד טוב לומר ליועץ: תייצגו, תטענו ושבית המשפט יכריע".

אם ההצעה של רוטמן תהפוך לחוק, הוא יעמוד במבחן בג"ץ?

"לדעתי לא. היא מבטלת את העצמאות של המוסד הזה וזוהי הפלת המבצר. מה שאין כאן, לעומת ההצעות בעבר, זו שמירה על הדמוקרטיה שלנו".