המדינאי יראה לוליינים בקרקס ויגש למלאכת החקיקה
ג'רום ק' ג'רום מתאר בצורה הומוריסטית כיצד נחקקים חוקים כאשר מתברר שיש בהם צורך. בנימה רצינית בהרבה, הנה כמה לקונות מרכזיות בחקיקה הישראלית
1. המחוקק הגרמני
בניין הרייכסטאג, מושבו של הבונדסטאג (צילום: דייגו דלסו, ויקיפדיה)
"המחוקק הגרמני לא מסתפק במעשים הרעים של האדם הממוצע - הפשעים שאתה מרגיש שאתה רוצה לבצע, אבל אסור לבצע אותם; הוא מודאג כשהוא מדמיין את כל הדברים שמטורף עלול לעשות. בגרמניה אין שום חוק נגד אדם שעומד על ראשו באמצע הכביש. הרעיון לא עלה על דעתם. יבוא יום ומדינאי גרמני שיבקר בקרקס ויראה לוליינים, יהרהר על ההשמטה הזאת. ואז הוא יגש תיכף ומיד לעבודה ויחבר סעיף האוסר על אנשים לעמוד על ראשיהם באמצע הכביש, ויקבע את גובה הקנס".
כך כותב ג'רום ק' ג'רום בספרו "שלושה בבומל", ספר ההמשך ל"שלושה בסירה אחת" המתאר טיול אופניים בגרמניה של שלהי המאה ה-19. כדרכו, ההומוריסטן הדגול תיאר בצורה מבדחת מציאות רצינית. חוקים רבים (אולי אפילו רוב החוקים) באים לעולם כמענה לצורך: פוליטי, טכנולוגי, מדעי, תרבותי. הנה כמה דוגמאות ללקונות בחקיקה ישראלית מרכזית - בין אם מדובר בחוקים שכלל אינם קיימים ובין אם בסעיפים יש להוסיף או לתקן - שהמציאות הנוכחית מצביעה על הצורך למלא בדחיפות.
2. חוק יסוד הכנסת
ניתן לפגוע בטוהר הבחירות ברוב של 61 ח"כים (צילום: דוברות הכנסת)
סעיף 4 הוא החשוב ביותר בחוק יסוד הכנסת: "הכנסת תיבחר בבחירות כלליות, ארציות, ישירות, שוות, חשאיות ויחסיות". אולם, אפשר לשנות אותו ברוב של 61 חברי כנסת. זאת, לעומת הרוב של 80 חברי כנסת הדרוש כדי לדחות את הבחירות בזמן חירום (ומיד ניגע בכך). זה לא הגיוני, זה אפילו מסוכן. את הסעיף הזה צריך לשריין לכל הפחות ברוב של 80 ואולי אפילו 90. זהו יסוד היסודות של הדמוקרטיה, ויש למנוע כל אפשרות לפגיעה בו.
הרוב של 80 לדחיית בחירות גם הוא עלול להיות קטן מדי. קחו את המצב הנוכחי. לקואליציה יש 68 חברי כנסת; לשמונת חברי כחול-לבן של בני גנץ, למרות השתייכותם לאופוזיציה, אין יותר מדי סיבות לצפות בכליון עיניים ל-27 באוקטובר. ביחד מדובר על 76 חברי כנסת, ודי בעוד ארבעה אופורטוניסטים כדי ליצור את הרוב הדרוש. נכון יותר שהחוק יקבע שהרוב צריך להיות הקואליציה ועוד 30% או 90 חברי כנסת – לפי הגבוה.
פסילת רשימות ומועמדים מהתמודדות בבחירות נעשית כיום בידי מליאת ועדת הבחירות המרכזית ומועברת להכרעת בית המשפט העליון. המשמעות היא, שאין דיוני ראיות כהלכתם, וכל מועמד גזען (איתמר בן-גביר) או תומך טרור (חנין זועבי) יכול להבטיח ששינה את דרכיו. ועדת הבחירות היא גוף פוליטי עם רוב לקואליציה, בית המשפט העליון אינו שומע הוכחות. הדרך הנכונה היא להעניק את סמכות הפסילה לבית המשפט המחוזי בירושלים, שישמע עדים ויבחן מסמכים, ולאחר מכן - בערעור לבית המשפט העליון.
לבסוף: מן הראוי למנוע פרישות של חברי כנסת מסיעותיהם תוך שהם ממשיכים לכהן כסיעת יחיד או כחברים בסיעה אחרת. הבחירות בישראל הן מפלגתיות ולכן המושבים שייכים לרשימות. לאפשר לחבר כנסת לפרוש מן הסיעה ולקחת איתו את המושב, זה כמו לאפשר לעובד להתפטר ולקחת איתו את הכסא. זה לא שלהם.
3. חוק יסוד הממשלה
צריך לחייב בחוק למנות ממלא מקום לראש הממשלה (צילום: מעיין טואף, לע"מ)
חוק יסוד הממשלה אוסר על נאשם בפלילים להיות שר או סגן שר – אך אינו אומר דבר על ראש הממשלה; בבג"ץ ה-0:11 המפורסם נקבע שבנימין נתניהו יכול לשמש בתפקיד למרות כתב האישום נגדו. את זה צריך לשנות; עניין של היגיון פשוט ביותר. לצד זאת, בהחלט יש מקום לחשוב על שלב נוסף בין החקירה לבין האישום כאשר מדובר בנבחרי ציבור בכירים: סוג של שופט חוקר, שהוא אשר יערוך את השימוע, וזאת כדי למנוע ולו מראית עין של מניע פוליטי בחקירה.
סוגייה נוספת היא הגבלת כהונתו של ראש הממשלה. ככלל, הגבלות כהונה קיימות בעולם במשטרים נשיאותיים (למשל בארה"ב ובצרפת) ולא כאשר מדובר בראשי ממשלה במשטרים פרלמנטריים (מרגרט תאצ'ר כיהנה 11 שנים ברציפות, ואנגלה מרקל - 16 שנים). אבל הקדנציה המאוד-ארוכה-מדי של נתניהו מלמדת, שמן הראוי להגביל את הכהונה, ולו רק משום שמדובר בתפקיד הקשה ביותר והשוחק ביותר בעולם.
צריך גם לקבוע בחוק שיהיה לראש הממשלה ממלא מקום קבוע שיקבל ממנו עדכונים שוטפים; סגן ראש הממשלה הוא תואר סמלי. החוק קובע שיו"ר הכנסת הוא ממלא מקומו של נשיא המדינה, החוק יוצר תפקיד של ראש האופוזיציה - אבל אין שום חובה לקבוע מי נכנס לנעליו של ראש הממשלה בשעת הצורך. במצב הבטחוני של ישראל, זוהי לקונה מסוכנת.
4. חוק יסוד מבקר המדינה
מה קורה אם המבקר מצוי בניגוד עניינים? (צילום: משרד מבקר המדינה)
כאמור, לנשיא המדינה - תפקיד טקסי בלבד - יש ממלא מקום קבוע בחוק, בדמותו של יו"ר הכנסת. לעומת זאת, למבקר המדינה אין ממלא מקום. הן חוק היסוד והן החוק הרגיל העוסקים בביקורת המדינה, נושאים את השם "מבקר המדינה", מה שמבליט את הפרסונליות של התפקיד - כמו גם העובדה שהמבקר חתום אישית על כל דו"ח היוצא ממשרדו. ומה קורה אם המבקר מנוע מלעסוק בנושא מסוים? החוק שותק, ולכן נראה לכאורה שאפשר לערוך ביקורת, אבל אי-אפשר לפרסם את ממצאיה.
לפי חוק מבקר המדינה, "נבצר מהמבקר, דרך ארעי, למלא תפקידיו, תמנה הוועדה [לביקורת המדינה] ממלא מקום למבקר לתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים; הועדה רשאית להאריך את המינוי לתקופות נוספות, ובלבד שסך כל תקופות כהונתו של ממלא מקום המבקר לא יעלה על שישה חודשים; נבצר מהמבקר למלא תפקידיו במשך תקופה של שישה חודשים רצופים, יראו אותו כאילו התפטר".
החוק מדבר על נבצרות ולא על ניגוד עניינים, וכך מתניהו אנגלמן לא עסק בתחילת כהונתו במועצה להשכלה גבוהה (המל"ג), בראשה עמד לפני כן. הבעיה כמובן גדולה בהרבה אם מיכאל ראבילו יהיה המבקר: הוא לא יוכל לעסוק בשום נושא הנוגע במישרין לבנימין נתניהו, לקוחו הוותיק. אז נכון שהדרך הנכונה היא לא למנות אדם כזה (ואולי גם את זה אין מנוס מלקבוע בחוק), אבל זו גם הזדמנות לקבוע בחוק מה קורה אם המבקר מצוי בניגוד עניינים בנושא מסוים.
5. חוק יסוד החקיקה
אין כללים הקובעים כיצד הכנסת מחוקקת וכיצד בית המשפט מבקר
לא התבלבלתי, אני יודע שאין חוק כזה - וזאת בדיוק הבעיה. יש חוק יסוד הקובע כיצד נבחרת הכנסת, אבל אין שום חוק המגדיר את דרכי עבודתה בתפקידה החשוב ביותר: החקיקה. דווקא בית המשפט העליון קרא שוב ושוב לחוקק חוק יסוד שכזה, למרות שברור שהוא יגביל אותו, אבל הפוליטיקאים מסרבים. הרבה יותר נוח להם לפעול בלי שום מגבלה ולשנות/ליצור חוקים - בעיקר חוקי יסוד - לצרכים פוליטיים צרים ונקודתיים.
חוק יסוד החקיקה יצטרך לקבוע כיצד מעבירים חוק רגיל וכיצד מעבירים חוק יסוד, וגם כיצד משנים אותם. הוא יגדיר את סמכותו של בג"ץ לבצע ביקורת שיפוטית על חוקים ואף לפסול אותם, וגם את הדרך בה יכולה הכנסת לשוב ולאשרר חוק שנפסל בבג"ץ ("פסקת התגברות"). מדובר בנושאים חשובים ביותר, שנשמעו לגביהם הרבה דעות לגיטימיות; הגיע הזמן להסדיר את הנושא, באיחור קל של 78 שנים.
6. חוק היועץ המשפטי לממשלה
משרד המשפטים. דרושה הסדרה רצינית ומחייבת (צילום: ציון הלוי, ויקיפדיה)
כן, אני יודע שאין גם חוק כזה - וגם זאת בעיה. סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה מפוזרות על פני עשרות חוקים העוסקים במגוון נושאים, החל מתיקי אימוץ וכלה בתביעות ייצוגיות. אבל דרך בחירתו מעוגנת רק בהחלטת ממשלה, ומעמדו המקצועי - רק בפסיקות של בית המשפט העליון. זה לא תקין כאשר מדובר בעובד מדינה בכלל, ולא תקין שבעתיים כאשר עסקינן באחד מעובדי המדינה הבכירים ביותר.
חוק שכזה יעגן יחדיו את כל מה שקיים, וכמובן יוכל לשנות את המצב הנוכחי. למשל: צריך להפריד בין תפקידו של היועץ לבין תפקידו של ראש התביעה, וזה פשוט ביותר - פרקליט המדינה הוא שיהיה ראש התביעה. אפשר לדון בדרכי מינויו והדחתו של היועץ, גם כלקח מהתנהלותה השערורייתית של הממשלה הנוכחית. צריך לקבוע מה קורה כאשר יש חילוקי דעות בין היועץ לבין הממשלה. נושאים אלו ורבים אחרים מצריכים הסדרה רצינית ומחייבת.
