משרד השיכון רוצה לשנות את שוק השכירות: דיווח על דירות, אכיפה וחוזים ארוכים יותר

כמעט שליש ממשקי הבית בישראל חיים כיום בשכירות, אבל המערך הממשלתי סביבם עדיין מפוזר בין משרדים, רשויות וגופים שונים. משרד הבינוי והשיכון מנסה לשנות את המבנה הזה באמצעות תוכנית אסטרטגית רחבה, שמבקשת להפוך את השכירות לתחום מדיניות בפני עצמו ולאחד תחתיו תכנון, קרקע, מידע, מיסוי, אכיפה ושכירות מוסדית.

היקף השוק מסביר את המהלך. כ-30.4% ממשקי הבית גרים בדירה שכורה, כלומר כ-2.5 מיליון בני אדם, והיקף שוק השכירות מוערך בכ-50 מיליארד שקל בשנה. כ-55% מהשוכרים הם בני 25 עד 44, ולמעלה מ-60% ממשקי הבית השוכרים מתגוררים בדירות של עד 3 חדרים. במחוז תל אביב שיעור משקי הבית בשכירות מגיע לכ-35%, בעוד שבמחוז הצפון השיעור עומד סביב 11%.

גם פרופיל ההכנסה מצביע על שוק מגוון בהרבה מהדימוי המקובל של צעירים בתחילת הדרך. ההכנסה החודשית הממוצעת של משק בית בשכירות מגיעה לכ-26.6 אלף שקל ברוטו, קרוב לממוצע הארצי. עם זאת, כ-30% ממשקי הבית השוכרים משתכרים עד 15 אלף שקל ברוטו בחודש, לעומת כ-22% ממשקי הבית שמתגוררים בדירה בבעלותם.

הבעיה המרכזית מבחינת המשרד נמצאת ביציבות. משך החוזה הממוצע עומד על כ-13.5 חודשים, וכ-90% מהחוזים נחתמים לתקופה שנתית. בפועל, משקי בית נשארים בדירה שכורה במשך כמה שנים, כך שהפער בין משך המגורים לבין משך החוזה יוצר חידוש חוזר של התנאים, המחיר והביטחונות. בעשור האחרון עלה שכר הדירה בכ-38% במונחים נומינליים ובכ-21% במונחים ריאליים.

המדינה רוצה מאגר שכירות ארצי

הצעד המרכזי בתוכנית הוא שינוי עמוק בתחום המידע. כיום חלק גדול מהשוק נמצא מתחת לתקרת הפטור ממס על הכנסה משכר דירה, שעמדה בעת כתיבת המסמך על 5,654 שקל בחודש. כתוצאה מכך, המדינה מקבלת מידע חלקי על שכר הדירה בפועל, משך החוזים, תחלופת שוכרים ומאפייני הדירות.

המשרד מציע חובת דיווח רחבה יותר על נכסי שכירות, לצד אפשרויות ביניים של דיווח וולונטרי מתומרץ ושימוש בנתונים מפלטפורמות פרטיות. הרעיון הוא ליצור מאגר שיאפשר למדינה לזהות שינויי מחירים לפי שכונה, לבחון כמה זמן שוכרים נשארים בדירה ולהבין אילו סוגי דירות חסרים בכל אזור.

דווקא כאן נמצא אחד המוקדים הרגישים בתוכנית. במסמך מעריכים שהרחבת הדיווח עשויה להגדיל את חבות המס אצל חלק מבעלי הדירות, וחלק מהעלות עשוי לעבור למחירי השכירות בתקופת ההטמעה. המשרד מציע לכן לחבר את המהלך להגדלת היצע הדירות, כך שהרחבת המידע תגיע יחד עם תוספת של פתרונות שכירות.

רכיב נוסף הוא הקמת גוף ממשלתי ייעודי בתוך משרד הבינוי והשיכון. הגוף אמור לרכז את המידע, לגבש מדיניות, לתאם בין האוצר, רשות המסים, רשות מקרקעי ישראל, מערכת התכנון והרשויות המקומיות ולהפוך לכתובת מרכזית גם ביחסי שוכר ומשכיר.

אחד הכלים שנבחנים הוא מנגנון לבירור תלונות והטלת עיצומים כספיים בגין הפרות של חוק השכירות. כיום הדרך המקובלת לפתרון מחלוקת משמעותית עוברת דרך בתי המשפט. בתוכנית מוצע מסלול מנהלי שיאפשר טיפול מהיר יותר במקרים ברורים וייתן לשוכרים כתובת ממשלתית ישירה.

• שכירות לא שולמה מינואר: העליון דחה את הבקשה של מוסך הזגגות לעכב את הפינוי
• שכר דירה בבניין בתמ"א ומצא פועלים בחדרים: ניתן לבטל חוזה?

פחות מאחוז מהשוק הוא שכירות מוסדית

החולשה הגדולה ביותר של השוק הישראלי נמצאת בהיצע המוסדי. שכירות ארוכת טווח שמנוהלת בידי חברות וגופים מוסדיים מהווה בערך 1% מהדירות המושכרות בישראל. נכון ל-2024 היו כ-17.3 אלף יחידות דיור בפרויקטים של דירה להשכיר בשלבי ביצוע, מתוכן כ-5,200 יחידות שכבר אוכלסו. לאורך שנות הפעילות שווקו כ-37 אלף יחידות.

התוכנית מציעה להרחיב את השוק הזה באמצעות סיווג קרקעות לשכירות לתקופות ארוכות, התאמת מכרזי קרקע, תמריצים ליזמים ולחברות ניהול, הרחבת מקורות המימון וגיוס הון פרטי. אחד הרעיונות הוא לעבור בחלק מהמקרים ממודל שמבוסס על הכנסה מהירה משיווק הקרקע למודל שמאפשר למדינה לקבל ערך לאורך חיי הפרויקט.

גם התכנון העירוני אמור להשתנות. הרשויות המקומיות יקבלו תפקיד רחב יותר בקביעת תמהיל הדירות לשכירות בהתאם למאפייני האוכלוסייה המקומית. עיר אוניברסיטאית, למשל, עשויה להזדקק ליותר דירות קטנות, בעוד שעיר שמושכת משפחות תזדקק לתמהיל אחר.

בחלק מהתוכניות הגדולות מוצע לסמן מראש מתחמים לשכירות, לפתח דירות שמתאימות לניהול ארוך טווח ולשלב דירות להשכרה גם בפרויקטים של התחדשות עירונית. בנוסף נבחן שימוש בשטחים ציבוריים ובקרקעות בעלות שימושים ייחודיים לטובת פרויקטים כאלה.

ההשוואה הבינלאומית בדוח מספקת את הרקע. בבלגיה ובאיטליה קיימים מנגנוני רישום חוזים, באירלנד פועל גוף ציבורי מרכזי שמטפל גם בסכסוכים, ובמדינות נוספות קיימות תקופות שכירות ארוכות ומנגנוני תכנון ייעודיים. מדד הרגולציה של שוק השכירות בישראל עומד על 0.03, הרמה הנמוכה ביותר מבין המדינות שנבחנו.

• שדה"ת בהרצליה עשוי לפעול עד 2028 - היזמים ממתינים
• ביג קונה שבעה מרכזי מסחר בבולגריה ב-223 מיליון אירו

התשואה עומדת על 2%, והמוסדיים צריכים 5% כדי להיכנס

השורה שמסבירה יותר מכל למה השכירות המוסדית בישראל נתקעה על אחוז אחד נמצאת בפער התשואה. התשואה על השכרת דירות נעה סביב 2% עד 3%, בעוד שהרווחיות הגלומה במכירת דירות גבוהה בהרבה. יזם שמחזיק בניין להשכרה לאורך שנים מוותר, בפועל, על רווח מהיר יותר.

במשרד השיכון מעריכים שכדי שגופים מוסדיים וקרנות ריט ייכנסו לתחום צריך להגיע לתשואה של 5% עד 6%. זה הרף שמוגדר בדוח כמינימום שמצדיק כניסה לשוק, בוודאי בסביבת ריבית גבוהה שמייקרת את המימון ומקשה במיוחד על פרויקטים שההחזר בהם נפרס על שנים רבות.

מנהלי המשרד מצביעים על בעיה מבנית נוספת בכלי המרכזי שאמור לעודד את התחום. חוק עידוד השקעות הון מעניק את עיקר ההטבות במעמד מכירת הנכס, ואינו מספק תמריץ מתמשך לאורך תקופת ההשכרה עצמה. כלומר הכלי שנועד לעודד החזקה ארוכת טווח מתגמל דווקא את היציאה.

שלוש ההקלות שמוצעות בתוכנית מכוונות לשלב הכניסה: הפחתת מס רכישה לגופים מוסדיים, מסלול ייעודי שיאפשר ניכוי מס תשומות כבר בשלב הבנייה וחיוב במע"מ רק בשלב המכירה, ואפשרות לבטל מכרז ולהשיב את הקרקע כשתנאי השוק משתנים מהותית. בדוח מודים שהאפשרות האחרונה עלולה לעבוד לרעה, ולהפוך לכלי לדחיית פרויקטים במקום למנגנון חירום.

הקרקע שאי אפשר לשנות את ייעודה, ובכל זאת

אחד הרעיונות המעשיים בתוכנית נוגע לשטחים החומים, אותן קרקעות שמיועדות לצורכי ציבור ולשירותים ציבוריים. כיום אי אפשר לשנות את ייעודן לטובת פרויקטים של שכירות ארוכת טווח.

ההצעה עוקפת את המכשול מכיוון אחר: בתוכניות חדשות אפשר להגדיר מראש מגורים להשכרה ארוכת טווח כאחד השימושים המותרים בתוך הייעוד הציבורי, ורק בשטחים חומים תוספתיים. כך נשמר השטח לצורכי הציבור, ובמקביל נפתחת אפשרות לנצל קרקע שטרם נקבעה לה תוכנית מחייבת.

לרשויות המקומיות זה מעניק כלי שהיה חסר. במקום הקצאה של 100% דיור בר השגה, שהיא המצב הקיים, נוצרת גמישות בתמהיל. הרשות תוכל להשפיע על אופי הפרויקט, על קהלי היעד ועל רמת השירותים, ואף לפעול כיזם בפועל בתמיכת תקציבי פיתוח עירוניים.

החלטת ממשלה שקיבלה 120 יום, ומעולם לא אושרה

לתוכנית הזו יש היסטוריה שכדאי להכיר. בשנת 2024 התקבלה החלטת ממשלה 2130, שהטילה על מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון לגבש תוכנית אסטרטגית לשוק השכירות ולהביא אותה לאישור הממשלה בתוך 120 יום.

העבודה נעשתה והתוכנית הוגשה יחד עם טיוטת הצעת מחליטים. אלא שההחלטה מעולם לא אושרה, בשל התנגדות של חלק ממשרדי הממשלה. הפרסום הנוכחי הוא ניסיון של המשרד להחזיר את הנושא לשולחן ולהניע את הממשלה לפעולה, אחרי שנתיים של עבודת מטה שכללה שישה שולחנות עגולים עם בנקים, יזמים, קרנות ריט, אקדמיה, קליניקות משפטיות ורשויות מקומיות.

בבלגיה הרישום חינם, באירלנד יש טריבונל

הפער בין ישראל למדינות שנבדקו מתחדד כשיורדים לפרטים. בבלגיה קיימת מערכת רישום מרכזית לחוזי שכירות. הרישום למגורים חינמי, חובה לבצעו בתוך חודשיים, והאחריות על בעל הנכס, אבל גם השוכר רשאי לרשום. לרישום יש ערך משפטי: היעדרו מקנה לשוכר זכויות מסוימות, ובהן אפשרות יציאה מוקדמת בתנאים מסוימים.

באיטליה הרישום נעשה בסוכנות המס בתוך 30 יום, ואי רישום עלול לפגוע בתוקף ההסכם עצמו. שם גם נקבעו תקופות מינימום: חוזים מפוקחים לשלוש שנים לפחות עם חידוש אוטומטי לשנתיים, וחוזים בשוק החופשי לארבע שנים. חוזים קצרים מ-30 יום בשנה מוחרגים מהחובה.

באירלנד פועלת מועצת דיור בשכירות עם סמכות לנהל חקירות ולהטיל סנקציות מנהליות, ויש בה מנגנון יישוב סכסוכים. הכלל שם חד: משכיר שאינו רשום מנוע מלפנות למועצה, ואילו שוכר רשאי לפנות בכל מקרה. נוסף על כך קיימת שכירות מינימלית של שש שנים עם נקודות יציאה מוגדרות, ואחרי שישה חודשי מגורים נוצרת ברירת מחדל של ביטחון בשכירות שמגבילה פינוי לעילות מוגדרות. מאז 2019 נדרש שם גם רישוי תכנוני להשכרה קצרת טווח באזורים שסובלים ממחסור, כדי להחזיר דירות לשוק ארוך הטווח.

בבריטניה בנויה מערכת רב שכבתית: שירות גישור אזרחי, בית משפט לתביעות קטנות שמטפל בתביעות עד 10,000 פאונד, ובית דין ייעודי ועצמאי שמתמחה בהעלאות שכר דירה ובמחלוקות חוזיות. בניו זילנד פועל טריבונל שכירות מחוץ לכותלי בית המשפט. בגרמניה הנוכחות הממשלתית מגיעה מכיוון אחר, דרך חברות דיור בבעלות המדינה שמציעות שכירות ארוכת טווח במחירים יציבים יחסית.

הסטנדרט קיים בחוק, הפיקוח עליו חסר

בישראל כבר נקבע סטנדרט מחייב של דירה ראויה למגורים, שכולל ניקוז, חשמל ותאורה, אוורור ותאורה טבעית, אספקת מי שתייה והיעדר סיכון בלתי סביר לבריאות. מסירת דירה שאינה עומדת בדרישות מהווה הפרת חוזה גם אם נקבע אחרת בהסכם.

הבעיה שמעלים בדוח היא שאין שום גורם שמפקח על עמידה בסטנדרט הזה. הדרך היחידה להתמודד עם הפרה היא תביעה לבית משפט, וזה בדיוק החסם שמנגנון העיצומים המוצע אמור לעקוף. מה שקורה בפועל בין שוכר למשכיר מוכרע היום כמעט תמיד ביחסי הכוחות שבין הצדדים.

לשם השוואה, בניו זילנד קיים תקן מחייב שמגדיר דרישות מינימום בחמישה תחומים: חימום, אוורור, לחות וניקוז, בידוד ואיטום. באירלנד האכיפה מתבצעת דרך הרשויות המקומיות, עם ביקורות תקופתיות.

העלות הנסתרת: מה שעלה ב-14% בשנה אחת

נתון אחד בדוח ממחיש עד כמה חלקית התמונה שמציג מדד שכר הדירה. בשנת 2022 עלה מדד מחירי הדיור ב-3.6%, ושכר הדירה עלה באותו שיעור בדיוק. אבל מדד ההוצאות הנלוות לדיור, שכולל מיסים, תיווך, עריכת חוזים וביטוח, זינק ב-14% באותה שנה.

עוד מהדוח: יותר מרבע ממשקי הבית שגרים בשכירות מונים נפש אחת, וברוב קבוצות הגיל שיעור הנשואים מבין השוכרים עובר 50%. סקר של משרד האוצר מצא שהתדירות הממוצעת של החלפת דירה בשכירות עומדת על כ-3.5 שנים, פי שניים ויותר ממשך החוזה הממוצע. חידוש החוזה והעלאת שכר הדירה חוזרים אפוא בממוצע פעמיים עד שלוש בתוך אותה דירה.

במשרד מציינים גם מה שחסר בנתונים הקיימים: דירות מפוצלות, יחידות שאינן מוסדרות, שכירות משנה והשכרה קצרת טווח מסוג איירבנב כמעט אינן מתועדות. גם תנודות המחיר ברגע שבו מתחלף שוכר, שהן הרגע הרגיש ביותר עבור משקי בית, נשארות מחוץ לסטטיסטיקה הרשמית. מה שהמשכיר מרוויח בנטו אחרי כל ההוצאות הוא נתון שהמדינה עצמה מתקשה לאמוד.

מכאן מגיע גם המבחן של התוכנית. חלק מהצעדים נמצאים כבר בסמכות משרד הבינוי והשיכון, בעוד שחובת דיווח רחבה, עיצומים, שינויי קרקע ותמריצי מס מחייבים שיתוף פעולה ממשלתי וחקיקה. המשרד מבקש לקדם חלק מהתיקונים במסגרת חוק ההסדרים הקרוב, לצד תוכנית עבודה רב שנתית שמחלקת את המהלך לשישה תחומים: מידע ושקיפות, תכנון והיצע, שכירות מוסדית, פעילות מוניציפלית והתחדשות עירונית, אכיפה ויחסי שוכר ומשכיר, ורגולציה.