עשור של תחזיות מול גבייה: כמה האוצר באמת יודע
מסד הנתונים הפתוח של תקציב המדינה מאפשר להעמיד את תחזית ההכנסות מול הגבייה בפועל בכל שנה מאז 2015, והתוצאה מגלה סטייה ממוצעת של 2% בסך הכל ופערים גדולים בהרבה בסעיפים הבודדים
תקציב המדינה מתחיל בשורה אחת: כמה כסף ייכנס לקופה בשנה הבאה. כל יתר המספרים, מתקציב הביטחון ועד תקציב החינוך, נגזרים ממנה. תחזית שמפספסת כלפי מטה מייצרת גירעון גדול מהצפוי, גיוס חוב נוסף וקיצוץ רוחבי. תחזית שמפספסת כלפי מעלה מייצרת עודף שמחולק באמצע השנה. מסד הנתונים הפתוח של התקציב מחזיק את שני צדי המשוואה, התכנון והביצוע, לכל שנה מאז 2015, ולכן אפשר למדוד את הדיוק במקום להתווכח עליו.
עשר שנים של תחזית מול ביצוע
הטבלה מעמידה את סך הכנסות המדינה כפי שנקבע בספר התקציב מול הגבייה בפועל, בכל שנה שבה אושר תקציב. הסכומים במיליארדי שקלים.
| שנה | תוכנן | בפועל | הפער | סטייה |
|---|---|---|---|---|
| 2017 | 446.8 | 441.5 | חוסר 5.3 | 1.2% |
| 2018 | 460.0 | 443.4 | חוסר 16.6 | 3.6% |
| 2019 | 479.6 | 485.8 | עודף 6.2 | 1.3% |
| 2020 | תקציב המשכי | 585.3 | ללא תכנון | לא ניתן למדידה |
| 2021 | 609.1 | 592.1 | חוסר 17.0 | 2.8% |
| 2022 | 562.9 | 550.8 | חוסר 12.1 | 2.2% |
| 2023 | 610.7 | 609.8 | חוסר 0.9 | 0.2% |
| 2024 | 724.0 | 767.0 | עודף 42.9 | 5.9% |
| 2025 | 755.9 | 772.3 | עודף 16.4 | 2.2% |
הסטייה המוחלטת הממוצעת בעשר השנים שבהן אושר תקציב עומדת על 2% בלבד, ובשמונה מהן היא נשארה מתחת ל-3%. הפספוס הגדול ביותר נרשם ב-2024, אז נכנסו 42.9 מיליארד שקל יותר מהתכנון, והפספוס הגדול ביותר לכיוון ההפוך היה ב-2018, עם חוסר של 16.6 מיליארד. מי שמסתכל רק על השורה הזאת מקבל רושם של מנגנון תחזית מדויק להפליא. הרושם הזה מטעה.
למה השורה התחתונה נראית מדויקת
סך הכנסות המדינה בספר התקציב כולל גם את גיוס החוב. מלוות פנים ומלוות חוץ מופיעים כהכנסה, וגודלם נקבע כשארית: כמה חסר אחרי שסופרים את המסים. כשהמסים מפתיעים לטובה, המדינה פשוט מגייסת פחות, והסכום הכולל חוזר לקו התכנון. כשהם מאכזבים, היא מגייסת יותר. הדיוק המרשים של השורה הכוללת הוא במידה רבה תוצר של המנגנון המאזן הזה.
2022 היא הדוגמה החדה. סעיפי המסים והאגרות תוכננו ל-377.7 מיליארד שקל וגבו 446.5 מיליארד, עודף של 68.8 מיליארד. באותה שנה תוכנן גיוס פנימי של 142.7 מיליארד שקל ובוצע גיוס של 53.7 מיליארד בלבד, כלומר 89 מיליארד פחות. סך ההכנסות ירד בסופו של דבר 12.1 מיליארד מתחת לתכנון, אף שהגבייה שברה שיאים. אותו היגיון פעל ב-2021, אז הגיוס הפנימי תוכנן ל-214 מיליארד ובוצע ב-161.3 מיליארד. התהליך שבו נבנה ספר התקציב מסביר למה השארית הזאת מתעדכנת עד הרגע האחרון.
המסקנה המעשית: כדי לבדוק את איכות התחזית צריך להסתכל על סעיפי המסים לבדם. שם התמונה שונה. ב-2022 הם עקפו את התכנון ב-18.2%, ב-2023 פיגרו אחריו ב-5.2%, ב-2024 עקפו ב-7.6% וב-2025 ב-6.8%.
מי עוקף באופן שיטתי ומי מפגר
פירוק לפי סעיפים חושף הטיות קבועות. בחמש השנים 2021 עד 2025 תוכננה גביית מס הכנסה של 1,016.6 מיליארד שקל ונגבו 1,115 מיליארד, עודף מצטבר של 98.4 מיליארד שקל, כלומר 9.7% מעל התכנון. הסעיף עקף את התחזית בארבע מתוך חמש שנים, ובגדול: 10.1% ב-2021, 28.1% ב-2022 ו-10.6% ב-2025. גם המע"מ נוטה לעקוף, אף שבעדינות רבה יותר, עם עודף מצטבר של 24.1 מיליארד שקל באותן שנים, 3.8% מעל התכנון.
בקצה השני נמצאים סעיפים שמפגרים בעקביות:
- מיסים על הוצאות שכר: פיגרו אחרי התחזית בכל אחת מחמש השנים, חוסר מצטבר של 6.6 מיליארד שקל, 7.7% מתחת לתכנון.
- מכס והיטל על היבוא: 22.5% מתחת לתכנון בממוצע חמש שנתי. ב-2025 תוכננו 3.32 מיליארד ונגבו 1.55 מיליארד. התכנון ל-2026 ירד סוף סוף ל-1.86 מיליארד, קרוב לביצוע בפועל.
- אגרות כלי רכב: 7.4% מתחת לתכנון במצטבר, עם פיגור של 11% עד 13% בכל אחת מהשנים 2023 עד 2025.
הסעיפים שקשורים לנדל"ן הם הפכפכים ביותר. מס שבח קפץ 57.5% מעל התכנון ב-2022 וצנח 26.2% מתחתיו ב-2023. מס רכישה תוכנן ב-2022 ל-9.2 מיליארד וגבה 14.4 מיליארד. מי שמנסה לחזות אותם למעשה מנסה לחזות את מספר העסקאות בשוק הדיור, וזה מסביר את מרחב הטעות. פירוט המדרגות מופיע במדריך מס הרכישה.
מס הדלק עבר בשנתיים האחרונות מהתאמה כמעט מושלמת לפער גדול: 25.5% מעל התכנון ב-2024 ו-21.5% מעל התכנון ב-2025, אחרי שלוש שנים שבהן הסטייה נשארה מתחת ל-7%. הסעיף הזה נשען על מדיניות הבלו, שמשתנה בהחלטת ממשלה אחרי שהתחזית כבר נכתבה, ולכן הפער בין הספר לביצוע מגלם החלטות ולא רק צריכה.
שלוש נקודות שבירה
ל-2020 אין בכלל תחזית במסד הנתונים, מפני שתקציב לאותה שנה מעולם לא אושר והמדינה פעלה בתקציב המשכי. הגבייה בפועל הסתכמה ב-585.3 מיליארד שקל, אלא שהמסים דווקא ירדו, מ-323.8 מיליארד ב-2019 ל-316.5 מיליארד. ההפרש הגיע מגיוס חוב: מלוות חוץ זינקו מ-17.4 מיליארד שקל ל-74.4 מיליארד בשנה אחת.
2021 ו-2022 מתועדות באותו ספר תקציב, שאושר בכנסת רק בנובמבר 2021. גם תחזית שנכתבה כמעט בזמן אמת החטיאה את מס ההכנסה ב-16.8 מיליארד שקל כלפי מטה, על רקע גאות ההיי-טק, אקזיטים והכנסות ממימוש אופציות שנרשמו כהכנסה חייבת. אחרי כן הגיע 2022 עם החטאה כפולה ומכופלת.
2023 היא השנה היחידה בעשור שבה סעיפי המסים פיגרו במידה משמעותית: 23.4 מיליארד שקל מתחת לתכנון, כאשר המע"מ לבדו נכנס 9.3% מתחת לצפי. שילוב של האטה במשק, קיפאון בשוק הנדל"ן ופרוץ המלחמה ברבעון האחרון עשה את שלו. ב-2024, לעומת זאת, המסים התאוששו ועקפו את התכנון ב-33 מיליארד שקל, ובמקביל גיוס החוב מחו"ל טיפס מ-26.1 מיליארד מתוכננים ל-54.1 מיליארד בפועל.
כשהנתון עצמו שבור
לפני שמצטטים מספר ביצוע מהמסד כדאי לבדוק שהוא באותו סדר גודל של התכנון, מפני שחלק מהשורות פגומות. מס רכישה לשנת 2025 מוצג עם ביצוע של 9,600 שקל מול תכנון של 7.95 מיליארד, כלומר הנתון פשוט חסר. שורת הדיבידנדים מחברות ממשלתיות ל-2023 מציגה 280 שקל מול תכנון של 1.4 מיליארד. שורת האגרות בשנים 2015 עד 2019 מציגה ביצוע של מאות אלפי שקלים מול תכנון של קרוב ל-7 מיליארד בכל שנה. תת הסעיף מס הכנסה סקטור עסקי מנהלי חברות מציג אפס בכל אחת מאחת עשרה השנים, מול תכנון שטיפס מ-11.1 מיליארד שקל ב-2015 ל-23.5 מיליארד ב-2025, ולכן גם פירוק מס ההכנסה לשכירים מול הסקטור העסקי אינו בר השוואה בין תכנון לביצוע.
לתקלה הזאת יש השלכה על השורה הראשית. סך ההכנסות במסד שווה בדיוק לסכום הסעיפים שמתחתיו, ולכן החוסר של מס הרכישה גורר את סך הגבייה של 2025 כלפי מטה. העודף האמיתי מול התכנון באותה שנה גדול מ-16.4 מיליארד השקלים שמופיעים בטבלה, קרוב לוודאי בסדר גודל של 25 מיליארד. הכלל הפשוט הוא לפסול כל שורה שסדר הגודל שלה חורג ולציין שהנתון חסר, במקום לצטט מספר שגוי. רשימת המסים המלאה ואופן החישוב שלהם מופיעים במדריך המסים בישראל.
מי כותב את התחזית
הגוף שמכין את תחזית ההכנסות הוא אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, שבראשו עומד ד"ר שמואל אברמזון, שהחליף בתפקיד את שירה גרינברג. האגף בונה תחזית מאקרו כלכלית לצמיחה, לשכר, לתעסוקה ולצריכה הפרטית, וגוזר ממנה את הגבייה הצפויה בכל סעיף מס. התחזית מתעדכנת במהלך השנה מול נתוני הגבייה החודשיים, וכל עדכון כזה משנה את יעד הגירעון ואת היקף הגיוס המתוכנן.
מבחינת האזרח, הפער בין התחזית לגבייה הוא זה שקובע אם השנה תסתיים בתוספות תקציביות או בקיצוץ. ב-2022, כשהגבייה עקפה את התכנון בעשרות מיליארדים, המדינה סיימה את השנה בעודף תקציבי של כ-10 מיליארד שקל, ויחס החוב לתוצר ירד מ-68% ל-60.9%. ב-2023 פעל אותו מנגנון בכיוון ההפוך: החוסר בגבייה נפגש עם הוצאות המלחמה, והתקציב המתוקן שאושר בסוף אותה שנה קיצץ בתקציבי המשרדים והרחיב את גיוס החוב. שתי השנים מדגימות עד כמה החלטות שנוגעות לכיס הפרטי, מגובה הקצבאות ועד תקציבי השירותים, תלויות בהערכה שנכתבה שנה קודם לכן.
