הביטוח הלאומי לא יוכל לשלם את הקצבאות מ-2029 - אזהרה מהאוצר

תכנית התקציב התלת-שנתית לשנים 2027 עד 2029 שעודכנה על ידי אגף התקציבים באוצר חושפת את מלוא ההשלכות הפיסקליות של מלחמת חרבות ברזל ומבצע "שאגת הארי" שהסתיים לאחרונה. הנתונים שמציג אגף החשב הכללי מציירים תמונה של משק שצומח, אך מתחת לפני השטח מצטברות מחויבויות שמטילות צל כבד על שני העשורים הבאים: תקציב ביטחון מתנפח שאינו צפוי לשוב לממדיו, תשלומי ריבית גבוהים, וגרעון אקטוארי שצפוי להגיע לידי מימוש כבר ב-2029 בביטוח הלאומי.

מאזן הביטוח הלאומי הוא פצצה שמחכה להתפוצץ. זה כתוב בגדול על הקיר, זה זועק לשמיים, אבל כל שר אוצר וכל ממשלה יגלגלו את זה הלאה. אין אחריות לטווח בינוני-ארוך, כולם רוצים לסיים את התקופה הראשונה בחיים ולהשיג כמה שיותר מצביעים. אז מה אם הקופה של ביטוח לאומי עומדת להיגמר, אז מה אם לא יהיה כסף לקצבאות? יש עוד כמה שנים, אז זו לא בעיה שלנו. 

זו הגישה, אבל הפצה הזו תתפוצץ. כשזה יקרה, צפוי שיהיו שני מהלכים שלובים. הראשון, הגדלת התשלומים שלנו לביטוח לאומי. השני הקטנת הקצבאות. נשלם יותר, נקבל פחות. הפער בין ההכנסות והוצאות של ביטוח לאומי הולך וגדל, המאזן הולך ונשחק, הכסף הולך להיגמר. הדרך היחידה להציל את המצב היא לשנות את המודל - להקטין את הגירעון ואת זה אפשר דרך הגדלת הכנסות, משמע לקבל יותר מהציבור מדי חודש ו-או להקטין קצבאות. ככל הנראה זה יהיה שילוב של השניים.

מי שייפגע זה החלשים שאצלם כל פגיעה היא קריטית. לקבל פחות קצבת זיקנה למי שנשען עלייה, זה בעצם לקחת לו את הלחם. אבל גם כלל הציבור נפגע, הציבור משלם הרבה מאוד כסף מדי חודש והוא ישלם יותר, ההכנסה הפנויה שלו תרד. הוא משלם יותר וכאשר הוא יצטרך - באבטלה, בזיקנה ועוד - הוא יקבל פחות.  

הפרק על ביטוח לאומי לא תופס מקום רחב בדוח של האוצר על התקציב, אבל הוא כנראה מהחשובים ביותר. על פי המסמך של האוצר שדן בתקציב התלת שנתי,  סך מחויבויות הממשלה צפוי לעמוד על 673.5 מיליארד ש"ח ב-2027, לטפס ל-708.4 מיליארד ש"ח ב-2028 ולהגיע ל-741.1 מיליארד ש"ח ב-2029. תחזית הכנסות המדינה לאותן שנים עומדת על 612.7, 643.7 ו-660.6 מיליארד ש"ח בהתאמה. הפער המצטבר יוצר גרעון חזוי של 60.8 מיליארד ש"ח ב-2027 (2.5% תוצר), 64.7 מיליארד ש"ח ב-2028 (2.5% תוצר) ו-80.5 מיליארד ש"ח ב-2029 (3.0% תוצר). בעוד שתקרת הגרעון לפי חוק המסגרות מאפשרת גרעון של עד 3.4% ב-2027 ו-2.9% ב-2028, היא מתהדקת ל-2.4% ב-2029 - ובדיוק בנקודה זו האוצר חושף שיהיו דרושות "התאמות" בהיקף 15.7 מיליארד ש"ח.

תקציב הביטחון תופס נתח גדל והולך - "אינו צפוי לשוב לממדיו"

השינוי המבני הבולט בהרכב התקציב הוא קפיצת המדרגה בהוצאות הביטחון. ב-2027 צפוי תקציב הביטחון לעמוד על 150.4 מיליארד ש"ח, יגדל ל-156 מיליארד ש"ח ב-2028 ויקפוץ ל-164.9 מיליארד ש"ח ב-2029. במסמך מציינים כי "תקציב הביטחון גבוה מהמצב טרום המלחמה, ומהתחזיות שהיו טרום המלחמה, והוא אינו צפוי לשוב לממדיו הקודמים בטווח הזמן של התוכנית התלת-שנתית" (להרחבה: האם המלחמה תעלה את הגירעון).

ב-2022 עמד תקציב הביטחון על כ-15.5% מתקציב המדינה. ב-2024, השנה שבה הגיעה ההוצאה הביטחונית לשיאה, זינק המשקל ל-26.4%. ב-2026 הוא צפוי לעמוד על 23%-24%, ובשנות התכנית התלת-שנתית יתייצב סביב 22.1%. כאשר מוסיפים את החזרי החוב - שמגיעים ל-13.0% מהתקציב לעומת 9.2% ב-2022 - מתקבל ש-35.1% מהתקציב הולך לביטחון ולשירות החוב, לעומת 24.7% בלבד ב-2022.

ההוצאות שטרם נכנסו לתחזית מטרידות אף יותר. המסמך מציין במפורש כי "הוצאה זו אינה כוללת תכניות התעצמות, בט"ש מוגבר, הוצאות שיקום והוצאות אחרות אשר הממשלה טרם קיבלה החלטה לגביהן". במקביל, ועדת מור-יוסף הציבורית, שמונתה לבחון את הרחבת המענה הלאומי לפצועי צה"ל, צפויה להגיש המלצות שיגדילו את התקציב באופן ניכר. גם השימוש הנרחב במערך המילואים "בהיקפים משמעותיים ביותר, לתקופות ארוכות מאוד, באמצעות צווי 8, הינו תקדימי ומחייב חשיבה מחודשת".

ביטוח לאומי: "לא יוכל לעמוד בהתחייבויותיו החל מ-2029"

הסעיף החריף במסמך הוא תיבה ייעודית המוקדשת לגרעון האקטוארי של הביטוח הלאומי. מאגף התקציבים נשמעת אזהרה חדה במיוחד: "לפי הדוח האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי לשנת 2023, ללא שינוי מדיניות הוא לא יוכל לעמוד בהתחייבויותיו החל משנת 2029, אז החזרי קרן הביטוח הלאומי לא יספיקו לסגירת הגירעון השוטף. המשמעות היא שהביטוח הלאומי לא יוכל לשלם את כלל הקצבאות אותן הוא מחויב לשלם על פי חוק" (להרחבה: הביטוח הלאומי בדרך לקריסה).

• הביטוח הלאומי יקל הדיון בערעוריהם של נפגעי תקיפה מינית ושורדי זנות
• המחיר הכלכלי של המילואים: כמעט מחצית מהמשרתים צברו יותר מ-150 ימי שירות

הסיבות מפורטות במסמך, וחלקן מעוררות תהיות לגבי קצב הגידול: בענף הסיעוד, קצב הגידול הממוצע בזכאים בעשור שלפני 2018 עמד על 3.1% בשנה והגידול בהוצאה על 7.5% בשנה. מאז 2018, קצב הגידול בזכאים זינק ל-10.9% בשנה ובהוצאה ל-16.4% בשנה. בקצבת ילד נכה התמונה חריגה אף יותר: מאז שינויי המדיניות בשנת 2022, ההוצאה עלתה ב-30% בממוצע בשנה, לעומת 13% בעשור שלפני כן.

הסוגיה הופכת לחריפה במיוחד לאור עיוותי הגבייה שמתאר המסמך. שכיר בשכר ממוצע (13,566 ש"ח לחודש ב-2026) משלם דמי ביטוח שנתיים של 5,880 ש"ח. לעומת זאת, מי שאינו עובד משלם 1,716 ש"ח לשנה - "פחות מ-30% מהגבייה משכיר בשכר ממוצע". אברכים וסטודנטים שזכאים להנחות "ישלמו 576 ש"ח בשנה, פחות מ-10% מהגבייה משכיר עם הכנסה בגובה השכר הממוצע". באוצר מדגישים: "למרות פער זה הזכאות לקצבאות אינה נגזרת מגובה התשלום".

אם התמונה לא הייתה מטרידה דיה, מסמך האוצר מציג רשימה ארוכה של מחויבויות עתידיות שטרם נכנסו לחישוב והצפויות להגדיל את הפער. ראש הרשימה: הסכמי שכר עם הסתדרות המורים והסתדרות העובדים הכללית החדשה, שתקופות השקט התעשייתי שלהם תסתיים בשנות התכנית. נאמר במסמך כי "הסכמים אלה אינם נכללים בתחזית אף שלכשיחתמו יגדילו בצורה משמעותית את הוצאות השכר". במקביל, הסכם השכר עם הסתדרות הרפואית צפוי להסתיים אף הוא, ו"ההסכם צפוי להביא לעלייה משמעותית וקבועה בהוצאות השכר במערכת הבריאות הציבורית". גם הסכמי הייצוב עם קופות החולים יסתיימו בסוף 2026, וגם מזכר ההבנות בנושא הסיוע הביטחוני האמריקאי (MOU) בהיקף 38 מיליארד דולר - שצפוי להסתיים ב-2028 - מקור לאי-ודאות תקציבית משמעותית. באוצר מנסחים זאת בזהירות: "החלטות אלו עשויות לשנות משמעותית את תמונת המצב הפיסקלית ובפרט את היקף מחויבויות הממשלה לשנות התוכנית התלת שנתית".

על רקע התמונה הפיסקלית, החדשות הטובות מגיעות מהמשק עצמו. אגף הכלכלן הראשי מציג תחזית צמיחה של 4.0% ל-2026 ו-4.8% ל-2027, וזאת על אף "התכווצות מתונה" של 3.3% ברבעון הראשון של 2026 בעקבות מבצע "שאגת הארי". התחזית ל-2026 עודכנה כלפי מטה ב-0.7% לעומת התחזית שהוגשה במרץ, "וזאת משום שהתרחיש שעל בסיסו נערכו התחזיות הללו הניח סיום מוקדם של מבצע שאגת הארי והלחימה בלבנון". התרחיש לא התממש.

הכנסות המדינה ממסים, לעומת זאת, הפתיעו לטובה. בשנת 2025 הסתכמו ההכנסות ב-519.5 מיליארד ש"ח, עלייה ריאלית של 10.7%. ברבעון הראשון של 2026 נמשכה מגמת הצמיחה: עלייה ריאלית של 10.9% במסים ישירים ו-5.2% בעקיפים, חרף תחילת המלחמה. תחזית ההכנסות ל-2026 עודכנה כלפי מעלה ל-567.4 מיליארד ש"ח, ול-2027 ל-584.6 מיליארד ש"ח.

• מחקר בנק ישראל: הריבית עלתה - והבנקים איבדו נתח משוק האשראי הצרכני
• רשות המסים - 30% מהזכאים לא מבקשים מענק עבודה; למה?

האוצר מזהיר במפורש מפני שני סיכונים מבניים נוספים. הראשון הוא תשלומי הריבית. כ-50% ממלאי החוב של מדינת ישראל חשוף לשינויים במדד המחירים לצרכן, ו-14% נקוב במטבע זר (בעיקר דולר). הצירוף של גידול במלאי החוב, סביבת ריבית גלובלית שאינה צפויה לשוב לשפל של העשור הקודם, ואינפלציה תנודתית - יוצר חוסר ודאות. הסיכון השני נוגע לנדל"ן: "החברות הפעילות בענף הנדל"ן בישראל ניצבות בפני סיכונים פיננסיים לא מבוטלים עקב דעיכה עקבית במכירות והצטברות מלאי דירות חדשות לרמת שיא של כ-85 אלף יחידות במרץ 2026". המגזר, שמהווה נתח מהותי מהאשראי הבנקאי, "סובל משחיקה במדד כושר הספיגה ומהכבדת נטל המימון על קבלנים עקב מבצעי דחיית תשלומים ועלויות ריבית גבוהות".

שני עשורים של ריסון פיסקלי - שבמהלכם ירד יחס החוב לתוצר מ-90% ל-60% וההוצאה הציבורית נשחקה מ-48% ל-39% מהתוצר - יצרו מרווח שאיפשר למשק לבלוע את זעזוע המלחמה. אך המרווח כמעט מוצה. יחס החוב לתוצר עלה מ-60.5% ב-2022 ל-68.6% ב-2025, ולפי המסמך הגרעון התקציבי "צפוי לתרום לעלייתו במעט גם בשנת 2026". לפתחה של הממשלה מונחות "החלטות כבדות משקל מבחינת השלכותיהן הפיסקליות", ובלעדיהן - יעדי המסגרות הפיסקליות לא יושגו.