לא רק שדה דב: הקרקעות המזוהמות שמעכבות אלפי דירות

מתחם שדה דב בתל אביב הפך לסמל של הבעיה, אבל הוא רק קצה הקרחון. תחת קרקעות רבות בישראל, בעיקר במתחמי תעשייה ותיקים, בבסיסי צבא מפונים ובתחנות דלק, מסתתר זיהום קרקע ומי תהום שמעכב בנייה ומייקר פרויקטים בעשרות ומאות מיליונים.

זיהום קרקע נוצר לאורך עשורים של פעילות תעשייתית. דלקים, ממסים, מתכות כבדות ופסולת שהחלחלו אל האדמה ואל מי התהום נותרים שם שנים רבות לאחר שהמפעל או התחנה נסגרו. לפני בנייה למגורים נדרש סקר קרקע, ואם מתגלה זיהום מתחיל הליך טיהור: חפירה ופינוי של אדמה מזוהמת לאתרים מורשים, שאיבה וטיפול במי תהום, וניטור ממושך.

המפה רחבה הרבה מעבר לשדה דב

מפרץ חיפה מרכז את אחד המוקדים הגדולים: עשרות שנות תעשייה כבדה, בתי זיקוק ומפעלים כימיים הותירו קרקע ומי תהום מזוהמים על פני שטח נרחב. פינוי מתקנים מסוכנים ושיקום הקרקע במפרץ נדונים שנים, והם תנאי לכל חזון של הפיכת האזור לרובע מגורים ותעסוקה.

בסיסי צבא מפונים הם מוקד נוסף. מחנות כמו תל השומר, סירקין ואחרים, שמפונים לטובת שכונות מגורים, נשאו על גבם עשורים של אחסון דלקים, מוסכים ותחמושת. פינוי המחנה הוא רק תחילת הדרך, ולאחריו נדרש שיקום קרקע לפני שאפשר להתחיל לבנות.

תחנות דלק ומוסכים ותיקים פזורים במאות אתרים ברחבי הארץ. דליפות דלק היסטוריות מתגלות דווקא כשמפנים תחנה ישנה לטובת פרויקט מגורים, ומחייבות טיהור מקומי לפני המשך הבנייה. גם אזורי תעשייה ותיקים בלב ערים, שהופכים למגורים במסגרת התחדשות עירונית, נושאים לא פעם שאריות זיהום מהעבר.

מי משלם, וכמה זה עולה

עקרון המזהם משלם מעוגן במדיניות המשרד להגנת הסביבה, אך בפועל האחריות מיטשטשת. כשהמזהם המקורי כבר אינו קיים, או כשהקרקע החליפה ידיים מספר פעמים, נותרים היזם או הרשות המקומית מול חשבון הטיהור. העלות מגולגלת בפועל אל מחיר הדירות הסופי.

היקף העלות תלוי בסוג הזיהום, בעומקו ובגודל המתחם. טיהור של מתחם גדול יכול להגיע למאות מיליוני שקלים ולהוסיף שנים ללוח הזמנים. פרויקט התחדשות עירונית שנתקל בזיהום בלתי צפוי עלול לאבד את כדאיותו הכלכלית, ולהיתקע עד שיימצא מקור מימון לטיהור.

על רקע מצוקת הקרקעות במרכז הארץ, דווקא הקרקעות המזוהמות הופכות לעתודה חשובה. שחרורן למגורים תלוי בהיקף הטיהור, במימונו ובחלוקת האחריות בין המדינה, הרשויות והיזמים. ככל שהמדינה תיקח על עצמה חלק גדול יותר מעלויות השיקום, כך יואץ הפיכתן של קרקעות אלה לשכונות חדשות.

עבור רוכשי דירות המשמעות כפולה. מצד אחד, שכונות שנבנות על קרקע ששוקמה עוברות בדיקות סביבתיות קפדניות ובטוחות למגורים. מצד שני, עלות הטיהור מתבטאת במחיר, ולוחות הזמנים הארוכים מעכבים את הזמינות של אלפי יחידות דיור שהשוק זקוק להן.

• קיבלו דירה חדשה ונכנסו לשנתיים של תקלות, נזילות ומרדף אחרי היזם
• מנורה מבטחים מלווה 200 מיליון שקל לאקו סיטי

הסיפור הגדול הוא בכלל האופן שבו נגרר הטיפול בקרקע

אלא שהעלות הישירה של פינוי הקרקע היא רק חלק מהסיפור. עבור יזמים, קרקע מזוהמת מתפקדת לעיתים כמעין מס נסתר על הפרויקט. לצד התשלום על הקרקע ועלויות הבנייה, הם נדרשים לממן גם את הטיפול בנזק שנוצר שנים רבות לפני שרכשו את המתחם. ככל שהמידע על היקף הזיהום חלקי יותר, כך גדלה פרמיית הסיכון שהיזם מביא בחשבון כאשר הוא מתמחר את הקרקע.

ניתן לומר כי העלות הזאת אמורה לשקף הנחה במחיר שהיזם משלם מלכתחילה. אלא שבפועל, בעיקר במכרזים באזורי ביקוש, התחרות בין היזמים עלולה לדחוף את מחיר הקרקע כלפי מעלה גם כאשר ידוע שנדרש בה שיקום. במקרה כזה, עלויות הטיהור נשחקות בתוך הרווח היזמי, מחייבות תוספת של זכויות בנייה או מתגלגלות לפחות בחלקן אל מחירי הדירות. כך נוצר מצב שבו רוכשי הדירות מממנים בעקיפין טיפול בזיהום שנגרם לפני עשרות שנים בידי מפעל, תחנת דלק או גוף ממשלתי.

סקרי קרקע מבוססים על דגימות שנלקחות בנקודות שונות במתחם, אך אינם יכולים לחשוף בהכרח כל מוקד זיהום. רק לאחר תחילת החפירות עשויים להתגלות מכל דלק ישן, שכבת קרקע מזוהמת שלא הופיעה בבדיקות הראשונות או חדירה עמוקה יותר של חומרים מסוכנים. גילוי כזה יכול לשנות בתוך זמן קצר את תקציב הפרויקט ואת לוח הזמנים שלו.

מבחינת היזם, מדובר בסיכון שקשה לתמחר. פרויקט שנרכש על בסיס הערכה של עשרות מיליוני שקלים לטיהור עלול לדרוש השקעה גבוהה בהרבה. מעבר להוצאה עצמה, העבודות הנוספות עלולות לעכב את קבלת ההיתר, את תחילת הבנייה ואת מסירת הדירות. כל חודש של עיכוב פירושו עלויות מימון, שכר לאנשי מקצוע והתרחקות מהמועד שבו הפרויקט מתחיל לייצר הכנסות. במקרים קיצוניים, גילוי של זיהום בלתי צפוי עשוי לערער את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט כולו.

וכאן עולה השאלה המתבקשת: מי נושא בחריגה? כאשר המדינה או רשות מקרקעי ישראל משווקות קרקע שידוע כי היא מזוהמת, ההסכם אמור לקבוע כיצד תחולק האחריות בין המדינה לבין היזם. אלא שלא בכל מקרה המדינה מתחייבת לכסות את מלוא העלויות, ובוודאי שלא כל חריגה מהאומדן. יזם שנכנס לפרויקט בלי מנגנון שיפוי ברור עלול למצוא את עצמו נושא לבדו בחשבון שהיקפו לא היה ידוע בעת רכישת הקרקע.

• מצוקת הקבלנים: דירות לחברי המועדונים בהנחה אפקטיבית של עד 18%
• שכר הדירה עלה - מחירי הדירות ירדו: מה התשואה שמקבלים משקיעי הדירות ועל מה זה רומז?

הסיכון משפיע גם על היכולת לקבל מימון. הבנק המלווה רוצה לדעת שהפרויקט יוכל לצאת לפועל, שהעלויות בשליטה ושאין מניעה סביבתית שתעכב את הבנייה במשך שנים. כאשר היקף הזיהום או חלוקת האחריות אינם ברורים, הבנק עשוי לדרוש מהיזם הון עצמי נוסף, רזרבה כספית גדולה יותר או תנאים מחמירים להעמדת האשראי. מבחינת יזמים קטנים ובינוניים, הדרישות הללו עלולות להפוך מתחמים מסוימים לכאלה שרק חברות גדולות ובעלות גב פיננסי מסוגלות להתמודד עמם.

בעיה נוספת היא שהאחריות המשפטית לזיהום אינה תמיד חד-משמעית. עקרון ״המזהם משלם״ נשמע פשוט, אבל קשה יותר ליישם אותו כאשר הזיהום נוצר לפני עשרות שנים, המפעל שגרם לו כבר נסגר או שהקרקע החליפה בעלים מספר פעמים. במתחמים שבהם פעלו לאורך השנים כמה מפעלים או שימושים שונים, קשה לעיתים לקבוע מי גרם לכל אחד מסוגי הזיהום ובאיזה שיעור.

אין הסדרה מלאה בחוק

בישראל עדיין אין הסדרה מלאה ומקיפה בחקיקה הראשית של כלל הסוגיות הנוגעות לזיהום קרקע, לחובת השיקום ולחלוקת האחריות. בפועל, הטיפול נעשה באמצעות שורה של הוראות, נהלים, תנאים תכנוניים והסכמים פרטניים. היעדר מסגרת ברורה מגביר את אי-הוודאות ועלול להוביל למחלוקות ממושכות בין המדינה, בעלי הקרקע, הרשויות המקומיות והיזמים. חוק ייעודי ומקיף עשוי לקבוע מי אחראי לזיהומי עבר, כיצד ימומן שיקום כאשר המזהם אינו קיים עוד, ואילו מנגנוני סיוע יופעלו כאשר עלות הטיפול מאיימת להפוך פרויקט ללא כדאי.

גם לאחר שהטיפול מסתיים, לא תמיד מוציאים מהמתחם כל גרם של חומר מזהם. במקרים מסוימים הבנייה מאושרת בכפוף לפתרונות הנדסיים שמונעים חשיפה של הדיירים, ובהם שכבות איטום, מערכות אוורור בחניונים, טיפול בגזי קרקע וניטור תקופתי. המשמעות היא ששיקום הקרקע אינו בהכרח אירוע חד-פעמי שמסתיים לפני הנחת היסודות, אלא לעיתים תהליך שנמשך גם לאחר הקמת הבניינים ואכלוס השכונה.

מבחינת רוכשי הדירות, עצם העובדה שהפרויקט נבנה על קרקע שהייתה מזוהמת אינה אומרת שהוא אינו בטוח למגורים. קרקע שעברה שיקום נבדקת ונדרשת לעמוד בתנאים סביבתיים לפני שהבנייה מתקדמת. עם זאת, רוכש בפרויקט שהוקם על בסיס צבאי, אזור תעשייה או תחנת דלק לשעבר צריך לדעת מה היה השימוש הקודם במתחם, אילו חומרים נמצאו בו, איזה טיפול בוצע והאם נותרו חובות ניטור או מערכות שיש לתחזק גם בעתיד.

כאן מתגלה בעיה נוספת: המידע הסביבתי אינו תמיד פשוט ונגיש לאדם מן השורה. בעוד שמידע על זכויות בנייה ותוכניות ניתן לאיתור במערכות התכנון, ההיסטוריה הסביבתית של חלקה עשויה להיות מפוזרת בין סקרים, מסמכים ותכתובות של כמה רשויות. בעסקה שהיא לרוב היקרה ביותר בחיי משק הבית, אין כיום “תווית סביבתית” פשוטה שמרכזת עבור הרוכש את עבר הקרקע, את הזיהומים שהתגלו בה, את הפעולות שבוצעו ואת המגבלות שנותרו.