העובדות

---------

במסגרת תוכנית הבראה משנת 1999 של עיריית יבנה [להלן - "המערערת"] נכללו, בין היתר, שינויים בצו הארנונה לשנת 1999 [להלן - "הצו"]. זאת, באופן המרחיב את חיוב הארנונה למגורים ומחיל אותו גם על שטחי מרתף, אשר הוצאו מגדר השטחים החייבים בארנונה למגורים בצו הקודם, לשנת 1998, וכן בכל הצווים שהוציאה המערערת מאז 1987.

שינוי נוסף, אשר נכלל בצו, דן בהעלאת שיעור הארנונה, החורגת ממה שהותר על פי תקנות 7 ו-8 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות, בשנת 1999), התשנ"ט-1999 [להלן - "תקנות הארנונה"].

חריגה זו בשיעור הארנונה הצריכה אישור של שני שרים: שר הפנים ושר האוצר [להלן - "השרים"] והאישור ניתן למערערת.

עם זאת, בפניותיה אל השרים לצורך קבלת האישור, המערערת לא הזכירה את השינוי הנוסף בצו, שעסק בהכללת שטחי המרתף, בגדר השטחים המחויבים בארנונה למגורים.

בית המשפט לעניינים מינהליים קבע, כי למערערת נתונה הסמכות ואף החובה לתקן טעויות בחיובי ארנונה. אולם, סמכות זו כפופה להוראות הדין ואין המערערת רשאית לחרוג מהן.

בית המשפט דחה את טענת המערערת, כי היא רשאית להעלות את חיוב הארנונה בכל מקרה, שבו נפלה טעות בחישוב בשנה קודמת. לגישתו של בית משפט קמא, פירוש מרחיב לעניין הסמכות לתקן טעויות בארנונה עלול לגרום להעלאת הארנונה באמצעות שינויי סיווג "יצירתיים", שמטרתם עקיפת דרישות חוקי ההקפאה.

עוד ציין בית משפט קמא, כי הגדרת המונח "בנין" בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] [להלן - "פקודת העיריות"], שאליה מפנה סעיף 7 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 [להלן - "חוק ההסדרים לשנת 1992"], מאפשרת למועצת העירייה להגדיר את שטח המבנה החייב בארנונה.

לפיכך, אין מדובר בטעות, אלא בהחרגה כדין של שטח המרתפים לצורך החיוב בארנונה. בית משפט קמא הורה על ביטול צו הארנונה, שהוציאה המערערת לשנת 1999, ומכאן הערעור שלפנינו.

כב' השופטים: הנשיאה דורית בייניש, אדמונד א' לוי, אסתר חיות

בתחילה, המערערת העלתה טענת סף ועל פיה בית המשפט לעניינים מינהליים לא היה מוסמך כלל לדון בעתירה דנן, משום היותה נוגעת להחלטות השרים, והיא נסמכת לעניין זה על הוראת סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 [להלן - "חוק בתי משפט לעניינים מינהליים"] ועל הוראת פרט 1 לתוספת הראשונה לחוק זה.

בית המשפט קבע, כי טענה זו דינה להידחות. סעיף 5 לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים מפרט את העניינים, שהסמכות לדון בהם מסורה לבית משפט זה ובכללם עתירות מינהליות.

ההליכים, שבמקרה לעיל עניינם הוא מעשיה של המערערת ומחדליה בנושא הארנונה, אינם תוקפים את ההחלטות העצמאיות של השרים בנושא זה, אשר הן אלה שעל פי הוראת פרט 1 סיפה הוצאו מגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. דהיינו, בית המשפט קבע, כי עתירה שזה עניינה נתונה לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים.

סמכות הרשות המקומית להגדיר את השטח החייב בארנונה

הסמכות, הנתונה לרשויות המקומיות לקבוע תעריפי ארנונה, כפופה מאז מחצית שנות ה-80 של המאה הקודמת לשורה של הגבלות סטטוטוריות, שזכו לכינוי "הוראות ההקפאה".

בתמצית ייאמר, כי בשל שיעורי האינפלציה הגבוהים ששררו במשק הישראלי, במהלך שנות ה-80 לעיל, הרשויות המקומיות נהגו להעלות מדי שנה בשיעורים ריאליים את תעריפי הארנונה, ובעיקר את הארנונה למגורים, כדי להגדיל את הכנסותיהן ומנגד, הן הנהיגו לעתים הנחות בארנונה זאת, בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים.

מצב דברים זה הצריך הסדרה סטטוטורית בשל ההשלכה הישירה והשלילית, שהייתה לו על יציבות המשק. לפיכך, עדכון הארנונה הוגבל מדי שנה מאז שנת 1987, במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה, ונקבעו כללים אחידים להטלת ארנונה ולמתן הנחות.

בשנת 1993, עם כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים לשנת 1992, ההסדר הכללי החדש שנקבע בחוק החליף את ההסדר להטלת ארנונה, שהיה קבוע בפקודת העיריות, בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958.

הסדר זה על תיקוניו מהווה מאז שנת 1993 את המסגרת הנורמטיבית לעניין הטלת ארנונה.

סעיף 8 לחוק ההסדרים לשנת 1992 לעיל והתקנות שהותקנו מכוחו אינם כוללים הוראות מדויקות, באשר לשיטת חישוב השטח החייב בארנונה, למעט החובה הקבועה בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים לעיל ובתקנה 2(ב) לתקנות הארנונה - להטיל את החיוב על פי יחידות שטח (מטרים רבועים).

בהעדר הוראות מדויקות לעניין זה, הרשויות המקומיות נוהגות לקבוע את שיטת חישוב השטח בצווי הארנונה - לצורך הטלת הארנונה, ורשויות מקומיות שונות קובעות שיטות שונות.

המערערת, כמו רשויות מקומיות אחרות, קבעה אף היא שיטת חישוב - לצורך קביעת שטח המבנה החייב בארנונה ובצווי הארנונה, שהיא הוציאה בין השנים 1998-1987.

לטענת המערערת, היא הייתה מחויבת לשנות את שיטת החישוב לעיל, משום ששטח המרתפים הוחרג על פיה שלא כחוק. בית המשפט קבע, כי טענה זו אין בה ממש. כפי שכבר צוין, בהסדר הסטטוטורי לא נקבעה שיטת חישוב אחידה ומחייבת לעניין השטחים החייבים בארנונה. כל שנקבע בהקשר זה, בחוק ההסדרים לשנת 1992 ובתקנות שהותקנו מכוחו, הוא כי יש להטיל את החיוב על פי יחידות שטח (מטרים רבועים).

משכך, הרשויות המקומיות והמערערת בכללן היו רשאיות לקבוע את שיטת חישוב השטח במסגרת צווי הארנונה לצורך הטלת החיוב, וכך הן אף עשו.

זאת ועוד. לאחר שרשות מקומית קבעה שיטת חישוב, כאמור, בשנת מס פלונית, אין היא רשאית לשנותה בשנה שלאחר מכן, נוכח ההגבלה המוטלת עליה לעניין זה בתקנה 2(ב) לתקנות הארנונה.

הגבלה זו, המוטלת בכל שנה מחדש על הרשויות המקומיות, החל משנת 1993, מבקשת לשמר את שיטת החישוב, שקבעה כל רשות ולמנוע העלאות עקיפות של תעריפי הארנונה באמצעות חישוב שונה של שטח הנכס.

עם זאת, ההגבלה האמורה רוככה בשנת 1994 משניתוספה לתקנה 2(ב) לתקנות הארנונה הוראת הסיפה, המאפשרת שינוי מקום שבו "נתגלתה טעות בחישוב השטח" ובשנת 1995 ניתוספה להוראה זו הבהרה, אשר על פיה ניתן לתקן טעות, שנפלה בחישוב השטח "שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה".

במקרה שלפנינו, המערערת החליטה בשנת 1999 לשנות את שיטת חישוב השטחים, לצורך החיוב בארנונה ולהוסיף לחישוב את שטח המרתפים. החלטה זו נוגדת את ההגבלה, שבתקנה 2(ב) לתקנות הארנונה. שכן, שיטת החישוב, אשר על פיה המערערת נהגה לקבוע את חיוב הארנונה למגורים עד אותו שלב, החריגה מפורשות את המרתפים מגדר החישוב.

החרגה זו אין מקורה בטעות, הבאה בגדר הסיפה לתקנה, או באי חוקיות כפי שהמערערת ניסתה לטעון לפנינו. על כן, זהו שינוי אסור של שיטת החישוב שדינו להתבטל.

הערעור נדחה.

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים

לפני כב' השופטים: הנשיאה דורית בייניש, אדמונד א' לוי, אסתר חיות

ניתן ב-15.5.2007

הכותבת - מהמחלקה המשפטית בחברת "חשבים ה.פ.ס. - מידע עסקי בע"מ".

הערת המערכת: ראה פרשנות לפסק הדין בעמוד 5.