עובדות וטענות:

המשיבה, עיריית חדרה, הינה רשות מקומית. העותרת, רכבת ישראל, חוייבה בדמי ארנונה בגין שתי תחנות רכבת הנמצאות בתחום שיפוטה של המשיבה: תחנת חדרה מזרח, תחנה שאינה פעילה; ותחנת חדרה מערב, שהיא אחת מתחנות הביניים בקו חיפה–ת"א. במהלך 2005 החליטה המשיבה לבחון את חיובי הארנונה של בעלי נכסים בתחום שיפוטה. היא בחנה הנחות ופטורים, שהעניקה לבעלי נכסים שונים ובמהלך הבדיקה הגיעה לכלל מסקנה, כי הנחה שנתנה בעבר לעותרת הינה פגומה. לטענתה, בין השנים 1997 ו-2005 ניתנה לעותרת הנחה בשיעור של 45% משיעור החיוב שלא כדין, באשר ההנחה שניתנה נסמכה על הוראות סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות אשר בוטלה בשנת 1996. משכך, הוצאה לעותרת שומת ארנונה מעודכנת, אשר שינתה את חיוב הארנונה שלה החל משנת 1997 ואילך. מכאן, העתירה דנן להורות כי חיוב זה אינו חוקי, ויש לבטלו.

שתי שאלות מחייבות הכרעה בגדרו של הליך זה: האם שומת הארנונה המעודכנת, אשר הוצאה לעותרת הינה שומה כדין, והאם חלה על העותרת החובה לשלמה? והאם הליכי הגביה המינהליים אשר ננקטו כנגד העותרת, הינם הליכי גביה כדין?

דיון משפטי:

כב' הש' ג' גינת:

לפנינו מקרה מיוחד. לא מדובר במקרה "רגיל" שבו רשות מקומית בוחנת מחדש, בחינה תקופתית, את חיובי הארנונה אשר הוצאו על ידיה, ומוצאת כי נפל פגם בחיוב כזה או אחר. בענייננו, נכרת עוד ביום 16.7.03 הסכם בין הצדדים, הקובע את אופן חיוב העותרת בדמי ארנונה, הן בכל הנוגע לחיובי העבר והן באלה של העתיד. הסכם זה יוצר מציאות משפטית חדשה ויש בו לשנות את המצב הקיים. הוא יצר חיוב אחר, חדש ושונה, הן של הרשות והן של בעלי הדין שכנגד. דרישת תשלום דמי הארנונה המעודכנת היא, למעשה, הודעה של המשיבה על כוונתה להשתחרר מההסכם. ואולם, גם אם המשיבה סברה, כי ההסכם שנערך בשנת 2003 אינו ראוי, אינו מתאים, אינו תקף, או כזה שיש לבטלו או לאפשר לה להשתחרר ממנו, הרי עדין אין היא יכולה, על דעת עצמה, לנהוג כאילו מעולם לא נערך. היה עליה לפנות בהליך מתאים ולבקש להשתחרר מההסכם. בהעדר הסכמה עם הצד השני להסכם, היה עליה לפנות לבית משפט ולבקש הצהרה, כי ההסכם אינו תקף (בין אם בכלל, ובין אם ממועד מסוים ואילך). ההלכה המאפשרת לרשות מקומית להתנער מהסכם, או להשתחרר ממנו, אינה מאפשרת לה לעשות זאת כדבר שבשגרה. לבטח לא כאשר מדובר בהסכם שאינו הסכם של מה בכך, אלא הסכם הנוגע לחיובי ארנונה המסתכמים במיליוני שקלים. כמו כן, העותרת לא היתה צריכה להסב את תשומת לב המשיבה לשינוי בחקיקה, באשר שינוי חוק הוא דבר גלוי וידוע לכל. גם אם נקבל את טענת המשיבה, כי היא טעתה, עליה להעלות טענה זו באופן ישיר. עליה לפנות לבית המשפט, בהליך (עצמאי) יזום על-ידיה, ולבקש הצהרה מתאימה. טענה לפיה האינטרס הציבורי מצדיק השתחררות מהסכם היא טענה המחייבת בירור עובדתי. זו טענה המחייבת בחינה של מכלול של נסיבות, ובירור עובדתי. מכאן, שהמשיבה לא היתה רשאית לנהוג כאילו ההסכם משנת 2003 אינו קיים. ובמיוחד נכון הדבר, כאשר המשיבה אינה טוענת כי ההסכם הופר, אלא כי היא זכאית להשתחרר ממנו. על כן יש לבטל את דרישת הארנונה שהוציאה המשיבה.

גביה מינהלית: בשל המחלוקות שבין הצדדים לא שולמו למשיבה דמי ארנונה כנדרש על ידיה, והמשיבה בחרה לנקוט בהליכים מינהליים לגביית דמי הארנונה. נקבע, כי הליכים אלה אינם עומדים בעקרונות של המשפט המינהלי-חוקתי. הליכים שכאלה יש להפעיל בתוך מתחם של סבירות, באשר היא נוגדת מצב דברים רגיל בו אדם פרטי, על מנת לגבות חוב, צריך לעבור מסננת שיפוטית. גביה מינהלית עוקפת מסננת זו ומאפשרת לרשות המקומית להחליט על דעת עצמה כי פלוני חייב לה כספים וכיצד הם ייגבו.

הסמכות המינהלית הוכרה תמיד כחריגה. במקום שבו ניתן לפנות, מבעוד מועד, לבחינה מוקדמת על ידי רשות שיפוטית, אין מקום להפעיל את הסמכות המינהלית. החקיקה האזרחית רצופה בשסתומי בטחון, במקום שבו נעשים צעדים לגביה של חוב. ברם, כל אלה אינם קיימים במקום שבו רשות מקומית פועלת לגביה מינהלית של חוב ארנונה. ספק אם בעידן שלאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו הגביה המינהלית היא חוקתית. עם זאת, הוראות הדין המאפשרות גביה מינהלית נחקקו טרם כניסת חוק היסוד לתוקפו, ועל כן מדובר בהוראות דין מוגנות. אולם, יש לפרשן בצמצום רב ככל האפשר ועל רקע עקרונות היסוד הקבועים בחוקי היסוד. לפיכך, רק במקרה חריג יש לאפשר לרשות מקומית לנקוט בהליכי גביה מינהליים. מצב כזה, בו הגביה המינהלית היא ברירת המחדל, אינו תקין. לא יתכן שהפניה בתביעה משפטית היא המוצא האחרון, ולא הראשון. הליך של גביה מינהלית צריך להיעשות במקום שבו כלו כל הקיצין. לא יתכן מצב שבו הפניה לבית המשפט, בתביעה כספית רגילה (גם אם בסדר דין מקוצר), תעשה רק במקרים חריגים, ואלו הנקיטה בהליכי גביה מינהליים תעשה כדבר שבשגרה. הפיכת הגביה המינהלית לברירת המחדל, מהווה חריגה ממתחם הסבירות ופגיעה בזכויותיו של האזרח. ככזו, עליה לעמוד במבחנים של מידתיות. משכך, על הרשות לנקוט באמצעי הפוגע בזכויותיו של האזרח במידה הפחותה ביותר.

כמו כן, נקיטת הליכים של גביה מינהלית יוצרת פתח לשרירות. לא יכול להיות מצב שבו הטוען לקיומו של החוב, הוא המחליט באלו הליכים לנקוט כדי לגבות אותו. כל זאת כאשר קביעות אלה של הרשות אינן צפויות לבחינה מוקדמת של ביקורת שיפוטית כלשהי, קודם להפעלת אמצעי הגבייה. מצב בו רשות מקומית הופכת להיות רשות מחוקקת, שופטת ומבצעת כאחת, הוא מצב שיש לחשוש מפניו. לא יכול להיות שרשות מקומית תקבע את דמי הארנונה, תחליט מי חייב לה כספים בגינם, ותפעל לגבייתם על פי שיקול דעתה הבלעדי.

גם ההפניה של הליכי הגביה המינהליים לחברות גביה חיצוניות, כפי שנעשה בפועל במקרים לא מעטים, עשויה לעורר קושי. חברת גביה חיצונית פועלת למטרות רווח כספי. אמת, האישור הסופי לנקוט בהליכי גביה נעשה על ידי גורם ברשות המקומית. עם זאת, כל בר דעת מבין כי ברשות מקומית גדולה, לא ניתן לבחון כל מקרה לגופו. הרשות סומכת ידיה במרביתם של המקרים על שיקול הדעת של חברת הגביה. קיים חשש להפעלה לא ראויה של שיקול הדעת.

גביה של חוב שאינו חלוט בדרך של גביה מינהלית היא צעד קיצוני. הנוקט בדרך שכזו צריך להראות, כי אין בפניו דרך אחרת. הוא צריך להראות, כי לא ניתן לנקוט בהליכים משפטיים רגילים מספיקים (דוגמת צווי עיקול זמני, או הליכים אחרים דומים). הוא צריך להראות, כי אי נקיטה בהליכים מידיים תביא לפגיעה קשה ברשות עצמה. הוא צריך להראות, כי ספק אם ניתן יהיה להחזיר את המצב לקדמותו. הוא צריך להראות, כי הגם שבאופן פורמאלי מדובר בחוב שאינו חלוט, הרי למעשה מדובר בחוב שתוקפו כמעט אינו שנוי במחלוקת אמיתית.