זכויות בנייה שהפכו לנטל: המשרדים שמעכבים את בניית הדירות

בעולם הנדל"ן מקובל להניח שתוספת זכויות בנייה משביחה את הנכס. ככל שניתן לבנות יותר, כך לכאורה עולה שווי הקרקע ונפתחות בפני בעליה אפשרויות כלכליות חדשות. אלא שלא כל זכות בנייה היא בהכרח נכס. לאחרונה אנו רואים זאת בתמ"א 70, הקובעת היקפי בנייה מינימליים באיזורי ההשפעה של המטרו, אך גם מחייבת במרבית האזורים תמהיל קשיח של מגורים ותעסוקה, באופן המשפיע ישירות על היתכנותו הכלכלית של הפרויקט.

דוגמא נוספת היא תא/5500, תוכנית המתאר החדשה של העיר תל אביב, בה מוצעים היקפי בנייה גדולים לשטחי תעסוקה מובהקים, ובאזורים מסוימים מוצעת הגדלה של שטחי תעסוקה על חשבון ביטול או צמצום של שטחי בנייה למגורים.

כאשר תוכנית מאפשרת או מחייבת להקים שטחי משרדים ומסחר שאין להם ביקוש, הזכויות עלולות להיות בלתי ניתנות למימוש. בעל הנכס אינו יכול לנצל אותן באופן כלכלי, אך גם אינו רשאי להשתמש בשטח למטרה אחרת. במקרים כאלה, הזכויות שאמורות היו להשביח את הקרקע הופכות לחסם המעכב את הפרויקט כולו.

הבעיה ניכרת הן באזורי תעסוקה שבהם קשה להשכיר את המשרדים הקיימים, והן בפרויקטים למגורים שנדרשים לכלול קומות תעסוקה ומסחר. בשני המקרים, הוראות התכנון אינן מתאימות לביקוש בפועל. התוצאה היא שטחים שאינם נבנים, פרויקטים שאינם מתקדמים ולעיתים גם דירות שנשארות על הנייר.

כשהזכויות אינן ניתנות למימוש

מתחם רמת החייל בתל אביב ממחיש כיצד זכויות בנייה יכולות לאבד מערכן המעשי. האזור תוכנן במשך שנים כמתחם תעסוקה מובהק, ובניינים רבים בו מיועדים למשרדים בלבד. בעלי נכסים המחזיקים בזכויות נוספות לתעסוקה אינם ממהרים לממש אותן, כאשר קשה להשכיר אפילו חלק מהשטחים שכבר נבנו.

על הנייר, האפשרות להקים מגדל משרדים נוסף נראית כהשבחה משמעותית. בפועל, בנייה דורשת השקעה, מימון ושוכרים שיצדיקו אותה לאורך זמן. ללא ביקוש מתאים, הזכות לא מייצרת ערך אלא נשארת אפשרות תכנונית חסרת היתכנות כלכלית.

העדר מגורים משמעותיים משפיע גם על המתחם כולו. לאחר שעובדי החברות עוזבים, פוחתת הפעילות ברחובות, במסעדות ובעסקים המקומיים. הכנסת מגורים יכולה להוסיף אוכלוסייה קבועה שתתמוך במסחר, בשירותים הקהילתיים ובתחבורה הציבורית לאורך שעות היום והערב.

לאורך ציר אבן גבירול מתרחשת לעיתים התופעה ההפוכה. פרויקטים למגורים נדרשים לכלול קומת מסחר, מעליה שטחי תעסוקה ורק לאחר מכן דירות. תמהיל כזה עשוי להיראות נכון מבחינה תכנונית, אך די בכך שלשטחי התעסוקה אין ביקוש כדי להפוך את הפרויקט מכלכלי ללא-כלכלי.

יזם עשוי להיות מסוגל למכור את הדירות ואף למצוא שימוש לקומת המסחר, אך להתקשות להשכיר קומת משרדים קטנה או משנית. כאשר התוכנית אינה מאפשרת להמיר את השטח למגורים או לשימוש אחר, רכיב אחד שאינו מתאים לשוק מעכב את הבניין כולו. כך זכויות שנוספו בשם עירוב השימושים, הופכות בפועל למכשול בפני בנייה.

• בנקים מזרימים 1.2 מיליארד למגדל במנהטן שכבר מושכר בחצי
• ביג מוותרת על 46 אלף מ"ר של משרדים בגלילות - ותקים דיור מוגן במקום

השוק השתנה, התכנון נשאר מאחור

תוכניות בניין עיר מקודמות במשך שנים ולעיתים מתממשות זמן רב לאחר שאושרו. בפרק הזמן הזה יכולים דפוסי העבודה, הצריכה והמגורים להשתנות באופן משמעותי. למרות זאת, תוכניות רבות ממשיכות לקבע את היקף שטחי המשרדים והמסחר לעשרות שנים קדימה.

העבודה ההיברידית ותהליכי התייעלות השפיעו על היקף המשרדים שחברות מסוימות זקוקות לו. אוטומציה ובינה מלאכותית עשויות להמשיך ולשנות את מבנה כוח האדם ואת אופן השימוש בשטחי תעסוקה. אין פירוש הדבר שלא יהיה עוד צורך במשרדים, אלא שהביקוש אליהם נעשה בררני יותר ומשתנה בין אזורים ובניינים.

גם הביקוש לשטחי מסחר השתנה. חלק מהקניות עברו לאינטרנט, ושירותי משלוחים מאפשרים לקבל מוצרים ומזון בלי להגיע לחנות פיזית. חנויות רחוב ימשיכו להיות חלק חשוב מהעיר, אך אין הצדקה להניח שבכל פרויקט יתקיים ביקוש למסחר באותו היקף.

הבעיה מתחילה עוד לפני שהשטחים נבנים ונשארים ריקים. עצם החובה להקים אותם משפיעה על עלויות הבנייה, על המימון ועל כדאיות הפרויקט. לעיתים קומת משרדים שאין לה ביקוש, מונעת גם את בניית הדירות שלהן דווקא קיימת דרישה.

עירוב שימושים הוא עיקרון תכנוני חשוב, אך הוא אינו תרגיל חשבוני. אין די בחלוקת זכויות הבנייה למגורים, מסחר ותעסוקה כדי ליצור מרחב עירוני מוצלח. יש לבחון אם השימושים מתאימים למיקום, משלימים זה את זה ויכולים להתקיים מבחינה כלכלית.

• שכונת אשכול ברמלה: כ-3.2 אלף דירות ייבנו במקום 850 דירות ישנות
• 1,130 דירות חדשות ייבנו במרכז קריית גת

הפתרון: גמישות מובנית בין שימושים

מוסדות התכנון אינם יכולים לדעת בוודאות כיצד ייראה שוק המשרדים והמסחר בעוד עשר או עשרים שנה. הם יכולים להימנע מקיבוע נוקשה של שימושים וליצור מראש תוכניות שמאפשרות התאמה למציאות משתנה. הגמישות צריכה להיות חלק מהתב"ע המקורית, ולא פתרון מאוחר לפרויקט שכבר נקלע למבוי סתום.

במקום לייעד שטח לתעסוקה בלבד, ניתן לאפשר במקרים המתאימים גם מגורים, דיור מוגן, מעונות סטודנטים או שימושים משולבים. יש לקבוע מסלול ברור ויעיל לשינוי בין שימושים, המבוסס על בדיקה תכנונית וכלכלית עדכנית. כך לא יידרש בעל הנכס לקדם בכל שינוי תוכנית חדשה שתימשך שנים.

גם התכנון הפיזי של המבנים יכול לאפשר התאמה עתידית. מבנה גמיש או מודולרי עשוי לשנות את תפקודו בהתאם לצורכי העיר והשוק, בלי להידרש להריסה או לשינוי יקר ומורכב. בניין שיכול להתאים את עצמו לאורך השנים, יהיה בעל ערך רב יותר לעיר ולבעליו.

התכנון העירוני אינו צריך להשתנות בעקבות כל תנודה קצרת טווח, אך גם אינו יכול להתעלם ממגמות מתמשכות. עליו להגן על האינטרס הציבורי, ובמקביל לאפשר התאמה של השימושים לצרכים אמיתיים. תכנון גמיש אינו ויתור על מדיניות; הוא התנאי לכך שהתוכנית אכן תיבנה.

זכויות בנייה שאי-אפשר לממש אינן הישג תכנוני. כאשר קומת משרדים שאין לה שוכרים מונעת את הקמת הפרויקט כולו, התכנון אינו מייצר ערך אלא משמר חסם. הגיע הזמן למדוד תוכניות לא רק לפי מספר המטרים שאושרו בהן, אלא גם לפי הסיכוי שמישהו אכן יבנה אותם וישתמש בהם.

עו"ד ענת בירן עוסקת בדיני תכנון ובנייה, מקרקעין והתחדשות עירונית. מרצה לדיני תכנון ובנייה באוניברסיטת רייכמן. לשעבר יו"ר ועדת הערר לתכנון ובנייה במחוז תל אביב (צילום: רז רוגובסקי)