האם הרשויות המקומיות צריכות לשלול ממשתמטים הנחה בארנונה?

במרחב הציבורי, ובשבוע האחרון במיוחד, נשמעת שוב ושוב הטענה לפיה על המדינה למנוע הטבות שונות ממי שמפר את חובתו החוקית לשירות צבאי. אלא שהדיון מתמקד לרוב בשלטון המרכזי, ובכלל זה - בחובתו לקבוע ולהגביל את סמכות הרשויות המקומיות. ואולם, גם לרשויות המקומיות יש אחריות עצמאית לעצב את מדיניות ההנחות שהן מעניקות מכוח הדין.

השאלה המרכזית בהקשר זה היא, האם יש מקום לחייב את הרשויות המקומיות לקבוע שהנחה בארנונה, הנתונה לשיקול דעתן, תותנה בכך שהמבקש אינו משתמט משירות צבאי, גם אם הממשלה עצמה, בניגוד לקביעת בג"ץ, לא שללה במפורש את הסמכות להעניק אותה. האם בכלל יש לרשות המקומית סמכות להתנות את ההנחה בכך מבלי שהוסמכה לכך בתקנות באופן מפורש?

הנחה למשתמט היא מס נוסף על התושב המשרת

כאשר התקנות מקנות לרשות סמכות להעניק הנחה אך אינן מחייבות אותה לעשות כן, אין מדובר ב"חסד" בלתי מוגבל, אלא בהפעלת סמכות ציבורית הכפופה לכללי המשפט המינהלי. בתי המשפט עמדו לא אחת על כך, שהקלה במיסוי על פלוני פירושה הכבדה במיסוי על פלמוני.

משמעות הדברים ברורה: כל ויתור של הרשות המקומית על הכנסה מחייב הצדקה עניינית, משום שהנטל מתגלגל אל התושבים האחרים והוויתור משפיע על היקף השירותים שהרשות יכולה לספק להם. אם כך ביחס לכל הנחה, קל וחומר כאשר מדובר במי שנמנע, בניגוד לדין, ממילוי חובה בסיסית כלפי הציבור כולו. במצב כזה, החלטה להמשיך ולהעניק לו הנחת רשות אינה רק שאלה של נדיבות מוניציפלית, אלא שאלה של חלוקה צודקת, שוויונית וסבירה של משאבי הציבור.

מכאן עולה השאלה המעשית והמשפטית: האם רשאית הרשות לקבוע תנאים להנחה שאינם נגזרת ישירה של התקנות המסמיכות? ואם כן - האם מה שאולי ראוי ומצופה מרשות לעשות, צריך להפוך לחובה?

לכאורה, כל עוד מדובר ב"הנחות רשות", למועצת הרשות מסור שיקול דעת, אולם שיקול דעת מינהלי אינו חופש מוחלט. יש לייחס משקל רב לעמדה שפרסם לאחרונה בנושא המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, גיל לימון, שהבהיר למנכ"ל משרד הפנים, כי בג"ץ הורה לבטל את ההנחות בארנונה למשתמטים. עמדה זו מחזקת את הטענה לפיה אין מדובר עוד רק בהמלצה ערכית, אלא בכיוון משפטי-מוסדי ברור שלפיו המשך מתן ההנחות מעורר קושי ממשי.

בתפר הזה שבין השלטון המרכזי למקומי, ניתן לטעון מחד, כי אוטונומיה שלטונית מקומית אינה חירות להעניק הטבות רשות בלא הצדקה עניינית למי שמפרים את חובת השירות הצבאי. מאידך, ניתן לטעון כי סמכות הרשות המקומית מוגבלת וכפופה לשיקולים של אחידות כלל-ארצית, וספק אם בסמכותה לקבוע פרמטרים שלא הוגדרו בתקנות (לפני למעלה מעשור שלל בית המשפט העליון את סמכות העירייה להתערב בקריטריונים להנחה לפי מבחן הכנסה, מעבר לקביעת אחוזי ההנחה בתוך המסגרת הארצית).

הסיכון המשפטי שמרחף מעל הרשויות

נשאלת השאלה: האם די בעמדת בג"ץ והיועצת המשפטית כדי לייצר את אותה מדיניות ארצית אחידה, שרק בגדרה רשאית הרשות המקומית הספציפית לקבוע קריטריונים? נכון להיום, אין תשובה ברורה.

ככל שהדבר נתון לסמכותה של הרשות המקומית, ניתן לטעון, כי המשך מתן ההנחות אינו רק בלתי רצוי, אלא עלול להיחשב כבלתי תקין מבחינה מינהלית. רשות שתוסיף להעניק את ההנחות חרף עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, עלולה לחשוף את עצמה לתקיפה בעתירה מינהלית, בטענה שהיא מפעילה את שיקול דעתה באופן בלתי סביר, פוגעת בשוויון ואינה נותנת משקל ראוי לאינטרס הציבורי ולמדיניות המשפטית הכללית. כמובן, כל הסדר של שלילת הנחות חייב להיות מדויק, מבוסס על קריטריונים ברורים, כפוף להליך הוגן, ותוך הבחנה חדה וברורה בין משתמט בפועל לבין מי שקיבל פטור, דחייה או אי-התאמה כדין.

• עמית לאחר ההתפרעות בביתו של סולברג: מתקפה על שלטון החוק
• פורעים חרדים פגעו בביתו ובמכוניתו של המשנה לנשיא נעם סולברג

סביר להניח כי בעתיד הלא-מאוד-רחוק נראה עתירות כאלה, ואז יידרשו בתי המשפט להכריע כיצד יש לפרש את עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בעקבות פסיקת בג"ץ. תהא ההכרעה המשפטית בסוגיה אשר תהא, נראה שבפנינו סוגייה שתעצב מחדש את יחסי השלטון המרכזי והמקומי, ותציב מראה מול הרשויות בכל הנוגע לאחריותן לשמירה על הקופה הציבורית ולחלוקה צודקת של משאביה.

עו"ד רוית ברעם-מזור, שותפה מובילה בתחום המיסוי המוניציפלי, משרד ארנון, תדמור-לוי (צילום: ניקי וסטהפל)