תו"ב/התיישנות בתביעה לפיצוי בשל תכנית מקפיאה/עליון

עובדות וטענות: המשיבים הנם בעלים של מספר חלקות מקרקעין הנמצאות בנתניה. ביום 7.11.82 פורסם ברשומות דבר אישורה של תכנית החלה על מקרקעי המשיבים, כמו גם על חלקות רבות אחרות. מטרת התכנית, כפי שנקבע בתקנונה, היא לקבוע אזורים וייעודיהם, סגירת דרכים קיימות, הצרתן או הרחבתן, וכן לקבוע אזורים לגביהם יוכנו תכניות חלוקה מחדש (פרצלציה). המקרקעין נשוא הערעור נמצאים כולם באזורים המיועדים על-פי התכנית לאיחוד וחלוקה מחדש. באזורים אלה, נקבע בתכנית, "תערכנה תכניות תכנון מחדש וחלוקה מחדש" וזאת לא יאוחר מחודש מאי 1984. בינתיים, נקבע בתכנית, "עד גמר ההליכים תהיה הוצאת היתרי בניה אסורה" (להלן: התכנית המקפיאה). ערב אישור התכנית המקפיאה, חלקות המקרקעין של המשיבים היו זמינות לבניה, וכל שהיה על המשיבים לעשות כדי לממשן, היה להגיש בקשות למתן היתרי בניה. על רקע זה, בעקבות אישור התכנית המקפיאה ו"הקפאת" זכויות הבניה במקרקעין, הגישו חלק מהמשיבים תביעה לתשלום פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. הוועדה המקומית החליטה לדחות את התביעה, והחלטתה אושרה על-ידי הוועדה המחוזית. 14 שנים לאחר אישורה של התכנית המקפיאה, בנובמבר 1996, פורסם ברשומות דבר אישורה של תכנית אשר כללה הוראות איחוד וחלוקה מחדש לגבי המקרקעין. לפי תכנית זו, הוקצו למשיבים בתחום המקרקעין זכויות בניה הניתנות למימוש ובכך הגיעה לקיצה ההקפאה ארוכת השנים (להלן: התכנית המשחררת). בחודש נובמבר 1999, הגישו המשיבים למערערת, הוועדה המקומית לתו"ב נתניה, חמש תביעות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. אחד מרכיבי הפגיעה הנטענת בכל אחת מהתביעות, היה הקפאת הבנייה בחלקה ודחייה של כ-18 שנים או לחילופין, 14 שנים עד לאישור התכנית המשחררת. המשיבים טענו בתביעתם, כי התכנית המקפיאה ייעדה את המקרקעין לאיחוד וחלוקה מחדש, הוראה שלא אפשרה בנייה במקרקעין ויצרה אי וודאות לגבי עתיד הזכויות במקרקעין עד לאישורה של התכנית המשחררת. נקבע, כי בעת אישורה של התכנית המקפיאה, המצב התכנוני הסופי לא היה ברור, לא ניתן היה לדעת אם התכנית המקפיאה פוגעת אם לאו, ויתכן שהיא הייתה אף שלב מקדים לתכנית משביחה. לפיכך, באותה העת לא היה מקום לדרוש מבעלי הזכויות להגיש תביעה והם היו רשאים להניח כי רשויות התכנון יפעלו באופן סביר ויאשרו את התכנית החדשה בתוך זמן סביר. כל פרשנות אחרת, קבעה ועדת הערר, תכניס את האזרח למלכוד. שהרי אם יתבע מכוח התכנית המקפיאה, תידחה תביעתו מאחר שטרם חלף הזמן לאישור התכנית המשחררת, ואם לא יגיש תביעה, יטענו כנגדו כי אינו זכאי לתבוע מחמת התיישנות תביעתו. נקבע, כי יש לראות בשתי התכניות כ'תכנית' אחת באופן רעיוני, ומושגי לצורך סעיף 197 לחוק, אשר מגולמות בה פגיעה של ירידת ערך והקפאה גם יחד. על רקע קביעה זו, נדחתה טענת ההתיישנות שהעלתה המערערת נגד רכיב התביעה הקשור להקפאת זכויות הבנייה. ערעור שהוגש על כך לביהמ"ש לעניינים מנהליים נדחה אף הוא. מכאן, הערעור דנן. דיון משפטי: כב' הש' י' עדיאל (דעת מיעוט): נקודת המוצא לכל בחינה פרשנית היא לשון החוק כאשר יש לבחור את המשמעות אשר תגשים את מטרתו. עניינו של סעיף 197 במתן פיצוי בגין פגיעה במקרקעין ע"י תכנית. תקופת ההתיישנות להגשתה של תביעה על-פי הסעיף היא שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התכנית הפוגעת. מה משמעותו של המונח תכנית שבסעיף זה? מבחינת לשון החוק, כל אחת מהתכניות, התכנית המקפיאה והתכנית המשחררת, הינה "תכנית" כהגדרתה בסעיף 1 לחוק וככזו, תכנית עצמאית שאינה מהווה חלק מהתכנית האחרת. מסיבה זו נקבע בע"א 6663/93 יוסף צאיג נ' הוועדה המקומית לתו"ב ראשל"צ, כי למרות שהתכנית הפוגעת משלימה (במובן מסוים) את התכנית שקדמה לה, אין למנוע ממנה מעמד של תכנית עצמאית. מטעם זה, לא היה מקום לראות בתכנית המקפיאה ובתכנית המשחררת תכנית אחת. קושי נוסף הוא שאם מדובר בתכנית אחת, כי אז, במהלך תקופת ההקפאה לא הייתה בתוקף שום תכנית - לא התכנית המקפיאה וגם לא התכנית המשחררת. במקרה כזה, אין מדובר בנזק שמקורו בתכנית מאושרת, אלא בנזק אשר נגרם במהלך הכנתה של התכנית עקב התמשכות ההליך התכנוני. נזק כזה אשר נובע משיהוי באישורה של תכנית, אינו נזק בר פיצוי מכוח סעיף 197. מכאן, שפרשנותו של בימ"ש קמא, אשר רואה בשתי התכניות כתכנית אחת ועל יסוד קונסטרוקציה זו דוחה את תחילת תוקפה של התכנית הפוגעת עד למועד אישורה של התכנית המשחררת, יפה לעניין מועד תחילת מרוץ ההתיישנות בלבד. בהיבטים אחרים של ההליך התכנוני, תחילת תוקפה של התכנית הפוגעת נותר בעת תחילתה של התכנית המקפיאה ולא במועד כניסתה לתוקף של התכנית המשחררת. פגיעה הצומחת מתוכנית מחייבת, קיומה של תכנית (פוגעת) מאושרת, מה שמחייב להניח שהתכנית המקפיאה נכנסה לתוקף כבר בסמוך לאישורה. מצב דברים זה, שבו מועד כניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת משתנה מעניין לעניין, אינו מתיישב עם מעמדה הנורמטיבי של התכנית, אשר מרגע אישורה, הינו של חקיקת משנה וככזה מחייב ליתן להוראותיה משמעות אחידה ועקבית. מסיבה זו יש לדחות השקפתו של בימ"ש קמא, לפיה, לצורך בחינת השאלה אם מקרקעי התובעים גובלים בתחום תכנית, ניתן להתייחס למספר תכניות המהוות חלק ממהלך תכנוני אחד כאל תכנית אחת (שתחומה הוא התחום המצרפי הכולל של מספר תכניות נפרדות). מכאן, שמבחינת לשון החוק, פרשנותו של בימ"ש קמא, אף אם אינה בלתי אפשרית, מעוררת קשיים ניכרים. אחת מתכליותיו המרכזיות של סעיף 197 היא הגנה על זכות הקניין והמטרה היא לצמצם, בעזרת פיצוי, את הפגיעה שנגרמת לקניינם של בעלי הזכויות במקרקעין בגין תכנית פוגעת. עם זאת, ההגנה על זכות הקניין מכוח החוק אינה מוחלטת, שכן משטר מרחיב מדי של פיצויים, עלול לגרום לרשויות התכנון להימנע מביצוע תכניות שיביאו תועלת לכלל הציבור בשל החשש כי לא תוכלנה לעמוד בתשלום הפיצויים שיוטלו עליהן. הטעם השני המונח ביסוד הזכות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק הוא הטעם של יעילות כלכלית ושיפור הליך קבלת ההחלטות התכנוניות ע"י הרשות. הטלת חובה לפיצוי הנפגעים מהתכנית תחייב את הרשות להפעיל את שיקול דעתה, תוך עריכת איזון בין יתרונות התכנית ובין חסרונותיה. הן בהיבט הפרט-הנפגע והן מבחינת ההשפעה הנודעת לפיצוי שתידרש הרשות לשלם בגין הפגיעה במקרקעין על תקציבה ועל יכולתה לעמוד במטלות ציבוריות אחרות המוטלות לפתחה (עע"ם 1137/04 הוועדה המקומית לתו"ב רעננה נ' ליבנד). המועד הקובע לפיו יש לחשב את הנזק אשר נגרם ע"י תכנית הוא מועד פרסום ההודעה על אישור התכנית ברשומות (סעיף 119(ב) לחוק). הפיצוי לפי סעיף 197 הנו פיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין, ומטרתו היא לשפות את התובע על פגיעתה של התכנית בשווי השוק של המקרקעין הנפגעים. שיעור הפגיעה במקרקעין הנו בגובה ההפרש בין שווי המקרקעין ערב כניסת התכנית לתוקף לבין שווים מייד לאחר תחילת תוקפה. אכן, בעת כניסתה לתוקף של התכנית המקפיאה טרם ידעו במדויק מה תהא תקופת ההקפאה בפועל. אולם, בכך אין כדי למנוע את קביעת שווי השוק של המקרקעין למועד זה והערכת היקף הפגיעה במקרקעין הנגזר ממנו. הערכה זו תקבע, בין היתר, על יסוד ההערכות הקיימות בשוק בנוגע למשך תקופת ההקפאה, ובכלל זה את משך הזמן הנדרש, על-פי הניסיון והנתונים הרלבנטיים, להכנתה ולאישורה של התכנית המשחררת. אמנם, במקרים רבים מתברר בדיעבד כי ההערכה שנעשתה הייתה שגויה, אך בכך אין כדי להשפיע על כימות הפיצוי לפי סעיף 197, שכן הזכות לפיצוי קמה בשלב בו נגרמה "פגיעה מושגית" בלבד שטרם התממשה בפועל והיא צופה פני עתיד. הקושי הכרוך בהיעדר ידיעה ברורה אודות משך ההקפאה אינו שונה מבחינת השפעתו על שווי המקרקעין, מהקושי הקיים במקרים אחרים שגם בהם יקשה להעריך, באופן מדויק, את שיעור הפגיעה במקרקעין במועד הקובע. אכן, קיימות קרקעות רבות שאינן זמינות באופן מיידי לבנייה, וניצולן למטרה זו מחייב קיומם של הליכים תכנוניים נוספים, כמו הכנת תכנית איחוד וחלוקה. בעובדה זו, כשלעצמה, אין כדי למנוע את הערכת שווי הקרקע. הערכה זו תלמד, תוך השוואתה לערך הקרקע קודם לאישורה של התכנית, אם התכנית פגעה במקרקעין אם לאו. מכאן, שלא עולה כי התמשכות תקופת ההקפאה מעבר למה שניתן היה לצפות מראש, תותיר את בעל הקרקע, בהכרח, ללא תרופה. כך, למשל, אם יעלה בידי הפרט-הנפגע להצביע על התרשלות שנפלה מלפני מוסדות התכנון אשר הביאה לעיכוב באישור תכנית, הוא יוכל למצוא תרופה לנזק זה בדיני הנזיקין. פגיעה נוספת מפרשנות זו, יכול שתצמח מקיזוז הפגיעה עקב ההקפאה שמקורה בתכנית המקפיאה אל מול השבח (אם קיים כזה) הצומח מהתכנית המשחררת. אם מדובר בתכנית אחת, כי אז יש לקזז את ההשבחה הצומחת מן התכנית כנגד הפגיעה הנגרמת על ידה, והחיוב בהיטל השבחה או הזיכוי בפיצוי בגין הפגיעה ייקבע לאור תוצאת הקיזוז. לעומת זאת, אם מדובר בתוכניות שונות, כי אז הדין הוא שלא ניתן לקזז פגיעה שמקורה בתכנית אחת אל מול ההשבחה הנובעת מתכנית אחרת. הלכה זו מטיבה עם בעל מקרקעין שסבל מפגיעה במקרקעין על-ידי תכנית אחת וזכה בשבח עקב תכנית אחרת. שכן עבור הפגיעה במקרקעין הוא זכאי לפיצוי מלא, בעוד שבגין השבח הוא חב במס בשיעור של 50% בלבד. בהיבט זה, ההתייחסות אל התכנית המקפיאה ואל התכנית המשחררת כאל תכנית אחת עשויה לפגוע בבעלי מקרקעין. פרשנותו של בימ"ש קמא מביאה, למעשה, להארכת תקופת ההתיישנות להגשת התביעה בגין התכנית הראשונה בשנים ארוכות. בכך היא פוגעת גם באינטרס הציבורי הקיים בסעיף 197(ב) והוא לאפשר לרשויות לכלכל את תקציבן מבלי להטיל עליהן התחייבויות בלתי מוגדרות לזמן ניכר. מכאן, שהפרשנות הרואה בתכנית המקפיאה ובתכנית המשחררת תכנית אחת, אינה תואמת את לשון החוק וגם אינה נדרשת כדי להגן על זכות הפיצוי בגין פגיעה במקרקעין עקב התכנית. פרשנות זו אף פוגעת בתכלית החקיקה שביסודו של סעיף 197 לחוק, ויש לדחותה. כב' הש' ד' ביניש (דעת הרוב): אשר למועד תחילת מרוץ ההתיישנות מאז אישורה של תכנית מקפיאה, במקרה הרגיל, מועד כניסתה לתוקף הוא גם המועד בו תתגבש הזכות לפיצוי לגבי הפגיעה הנובעת מאותה הקפאה. עם זאת, כאשר תקנון התכנית המקפיאה קובע פרק זמן מסוים שלאחריו אמורה התכנית המשחררת לקבל אישור , כפי שאירע במקרה דנן, דומה שיקשה על ביהמ"ש לקבל הערכה שמאית הסוטה משמעותית מפרק זמן זה, שכן מדובר בפרק זמן אותו הרשות עצמה צופה כפרק זמן סביר לאישור התכנית המשחררת. בנסיבות מסוימות, בהתחשב במציאות השוררת בתחום עבודת ועדות התכנון והבניה, עלולה תוצאה כזו להיות פוגענית ולהותיר את הנפגעים מהתכנית ללא פיצוי הולם. העניין שלפנינו הינו דוגמה בולטת לנסיבות כאלה. שני טעמים, המתקיימים במקרה דנן יחדיו ובמצטבר, מביאים למסקנה זו. הטעם הראשון - הקשר בין התכנית המקפיאה לתכנית המשחררת: על אף שמבחינה פורמאלית התכנית המקפיאה הינה תכנית נפרדת העומדת בפני עצמה ושעשויה בדרך כלל להקים זכות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק, הרי במקרה דנן, קיים קשר הדוק בין התכנית המקפיאה לתכנית המשחררת. תקנון התכנית המקפיאה הביא בגדרו את השלב של אישור התכנית המשחררת ואף קבע את המועד בו אמורים היו להסתיים הליכי התכנון של התכנית המשחררת. התכנית המקפיאה הינה, אפוא, תכנית שנועדה לחול למשך פרק זמן מוגבל ולשמר את זכויות הבנייה הקיימות שהיו קיימות במקרקעין עד לאישורה של תכנית חדשה לאיחוד וחלוקה של המקרקעין. מכאן, שתכנית שהקפיאה את זכויות הבנייה במקרקעי המשיבים (ובמקרקעין נוספים) הייתה השלב הראשון במהלך תכנוני שלם שמטרתו הסופית הייתה הגדרה מחדש של הזכויות במקרקעין במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. על פי תקנון התכנית המקפיאה, תקופת ההקפאה אמורה הייתה להימשך פחות משנתיים (מחודש נובמבר 1982 ועד לחודש מאי 1984) ובתום תקופת ביניים זו אמורים היו להסתיים הליכי התכנון של התכנית המשחררת. מדובר, אם כן, במצב בו שתי תכניות, שפורמאלית הן תכניות שונות ונפרדות, אמורות היו לחול זו אחר זו על אותם מקרקעין במשך פרק זמן של פחות משנתיים, כאשר התכנית הראשונה בזמן צפתה מראש את קיומה של התכנית המאוחרת יותר והיוותה, למעשה, שלב מקדים לקראתה. בנסיבות אלו, הניסיון לבודד את התכנית הראשונה, שבמהותה היא תכנית זמנית, ולבחון את השפעתה על שווי המקרקעין במנותק מהשפעת התכנית המאוחרת יותר הוא בעייתי ובמידה רבה אף מלאכותי. עצם העובדה שהליכי אישורה של התכנית המאוחרת, ש"הפשירה" את זכויות הבנייה במקרקעין, נמשכו במקרה דנן פרק זמן ארוך הרבה יותר מן המצופה אין בה כדי לנתק את הקשר בין שתי התכניות. זאת ועוד, בחינת הסוגיה מבחינתו של הנפגע הפוטנציאלי מביאה למסקנה כי ההפרדה בין שתי התכניות הינה בעייתית. במועד כניסת התכנית המקפיאה לתוקף (חודש נובמבר 1982), עמדה תקופת ההתיישנות של תביעה לפי סעיף 197(ב) לחוק על שנה אחת בלבד. אילו היינו עומדים על כך שהמשיבים היו חייבים להגיש את תביעתם בתוך תקופה של שנה מאישור התכנית המקפיאה התוצאה הייתה, ככל הנראה, שלילת זכותם לפיצויים. זאת, נוכח העובדה שבאותה עת תקופת ההקפאה הצפויה של זכויות הבנייה על-פי תקנון התכנית המקפיאה עמדה, כאמור, על פחות משנתיים. בנסיבות המקרה דנן, משמעותה המעשית של עמידה דווקנית על כך שיש להפריד בין התכנית המקפיאה לתכנית המשחררת לצורך תביעת הפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק הינה שלילת זכותם של המשיבים לפיצוי. מניעת התוצאה הקשה של שלילת זכותם של המשיבים לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק בגין הקפאת זכויות הבנייה במקרקעין למשך 14 שנים מחייבת, אפוא, את ההתייחסות לתכנית המקפיאה ולתכנית המשחררת כתכנית אחת. הטעם השני - התנהלותה של המערערת ביחסיה עם המשיבים: המשיבים טוענים כי המערערת מנועה מלהעלות טענת התיישנות נגד תביעתם לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, מאחר שהיא עצמה טענה בפניהם ובפני בעלי קרקע אחרים, לאחר אישור התכנית המקפיאה, כי המועד הנכון להגשת תביעת פיצויים בגין נזקי ההקפאה הוא לאחר כניסתה לתוקף של התכנית המשחררת. המערערת אינה חולקת על כך. חובת ההגינות המוטלת על המערערת כרשות ציבורית אינה מאפשרת לה, בשלב שלאחר תום תקופת ההתיישנות, להתכחש למצג שהציגה במהלך תקופת ההתיישנות, ולפיו היה מקובל עליה שהמועד המתאים להגשת תביעת הפיצויים הוא לאחר אישור התכנית המשחררת. כמו כן, ביהמ"ש העליון הכיר בעבר בכך שהתנהלותה של ועדה מקומית ביחסיה עם בעלי המקרקעין עליהם חלה תכנית כזו או אחרת עשויה להביא להארכת תקופת ההתיישנות של תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. הנה כי כן, משהציגה המערערת במהלך תקופת ההתיישנות את העמדה כי המועד המתאים להגשת תביעת הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה בגין נזקי ההקפאה הוא לאחר אישור התכנית המשחררת, אין לקבל את הטענה המועלית על ידה כיום כי המועד הנכון להגשת התביעה היה במהלך תקופת ההתיישנות, שהחלה לאחר כניסתה לתוקף של התכנית המקפיאה, ומשהוגשה התביעה רק לאחר כניסתה לתוקף של התכנית המשחררת יש לדחותה בשל חלוף הזמן הקבוע בחוק להגשתה.