מנהלי/האם יש לפרסם 'אישור חריג' ברשומות?/עליון

עובדות וטענות: ביום 26.11.00 החליטה המשיבה 1, עיריית ת"א-יפו, לאשר צו ארנונה חדש לשנת 2001, אשר כלל שינויים כאלה ואחרים לעומת צו הארנונה לשנת 2000 ובכלל. בסמוך לאחר מכן נשלח צו הארנונה לאישור המשיבים 2-3 (להלן: השרים) אשר נתנו ביום 24.10.01 את אישורם לצו. לאחר מתן האישור, שלחה העירייה לעותרים חשבונות ארנונה מעודכנים. העותרים, שלא שבעו נחת מחיוב זה, פנו לעירייה וטענו כי אישור השרים מהווה "תוספת ארנונה" ולכן יש לחייבם בסכומים שאושרו אך מיום מתן האישור ולא מתחילת שנת 2001. כמו כן, ביקשו העותרים לדעת האם עמדה העירייה בתנאים הקבועים לצורך אישור "תוספת ארנונה" כגון פרסום אישור השרים ברשומות וקיומן של "נסיבות מיוחדות". העתירה דנן, הוגשה ביום 22.8.04 – כארבע שנים מיום החלטת העירייה על צו הארנונה לשנת 2001; כשלוש שנים מיום מתן אישור השרים; ויותר משנתיים מיום דחיית הערר בעניינם. במסגרת העתירה חוזרים העותרים על טענותיהם דלעיל.

דיון משפטי: כב' הש' מ' נאור: סמכות עיריות להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומן עברה מספר תהפוכות במהלך השנים, החל משנת 1985 ועד היום, כאשר במסגרת המאמץ לדיכוי האינפלציה במשק הישראלי, הוגבלה "היד החופשית" שניתנה לעיריות בהטלת ארנונה. מאז שנה זו, שיעורי הארנונה נמצאים תחת משטר של "דיני הקפאה" במטרה למנוע השפעות שליליות על משק המדינה. "דיני ההקפאה" קבעו למעשה כי הסמכות להטיל ארנונה תישאר בידיהן של הרשויות המקומיות אך הוגבל כוחן של הרשויות לשנות את תעריפי הארנונה ונקבע בין היתר, כי לשם העלאת תעריפים יש צורך באישור מיניסטריאלי. בכל אופן, דרך הפרסום נותרה כשהייתה. בשנת 1993, נערך שינוי במשטר "דיני ההקפאה" ונתקבל חוק ההסדרים על פיו שרי האוצר והפנים יקבעו בתקנות סכומים מזעריים ומרביים לארנונה כללית וכן כללים נוספים. מעבר לכך לא שונתה סמכותן של עיריות להטיל ארנונה. על פי סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים, סוגי הנכסים וכן הכללים בדבר אופן חישוב שטחו של הנכס, קביעת שימושו, מקומו וסווגו, ייקבעו על ידי השרים בתקנות ועל פי סעיף 9(א) לחוק, ייקבעו בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה על כל אחד מסוגי הנכסים. יחד עם זאת, על פי סעיף 9(ב)(2) לחוק ניתן לקבוע בתקנות גם חריג אשר יאפשר לעירייה להטיל ארנונה שלא בהתאם לכללים האמורים, ובלבד שהתקבל אישור השרים. חריג שכזה אכן מופיע בתקנות ואלו מגדירות "אישור חריג" שיכול להינתן על ידי השרים. מכאן, שלמעשה לעירייה עומדות שתי אפשרויות: הטלת ארנונה על פי הכללים הקבועים בתקנות והטלת ארנונה שלא על פי הכללים בכפוף לאישור השרים. ארנונה כללית זו, בין אם בחרה עירייה במסלול המצריך את אישור השרים ("אישור חריג") ובין אם לאו, אינה סוף פסוק. אם במהלך שנת הכספים נזקקת עירייה לכספים נוספים, יכול שר הפנים לאשר הטלת "תוספת ארנונה", בכפוף לתנאים הקבועים בסעיף 11 לחוק. סמכות זו מאפשרת לכאורה לשר הפנים ושר האוצר, לאשר "תוספת ארנונה" בתעריף החורג מהסכום המרבי הקבוע בתקנות, בעוד "אישור חריג" מוגבל הוא לסכום ש"לא יעלה על הסכום המרבי". הכוח הטמון בכל סמכות שונה הוא וכך גם תכליתן. כן שונות הדרישות הקבועות בחוק לכל אחת מהן. לפיכך, לא ניתן לומר כי "אישור חריג" כמוהו כ"תוספת ארנונה" וכי כל דרישות החוק ותנאיו בעניין התוספת חלים מיני וביה על האישור. חובת הפרסום לה טוענים העותרים מבוססת אפוא על סברתם כי ענייננו ב"תוספת ארנונה". אלא שלא כך, וענייננו הוא באישור חריג. כך, הן על פי לשון החוק והן על פי תכליתו. העירייה יש לזכור אישרה את צו הארנונה לפני שנת הכספים ופנתה לקבלת "אישור חריג" שניתן והכל נעשה כקבוע בחוק ובתקנות; אין מדובר אפוא ב"תוספת ארנונה" המוטלת בנוסף לצו. אכן, לגבי "תוספת ארנונה" קבע המחוקק מפורשות בסעיף 11 לחוק כי יש לפרסם את אישורה ברשומות. ואולם, קביעה דומה אינה מופיעה בסעיף 9 לחוק לגבי "אישור חריג", ולא ניתן להחיל סתם כך, כבקשת העותרים, את החובה הקבועה בסעיף 11 לחוק על סעיף 9 לחוק. מהי, אם כן, המשמעות של שתיקת המחוקק בסעיף 9 לחוק והאם חלה על "אישור חריג" חובת פרסום ברשומות ממקור אחר, שאינו כטענת העותרים (סעיף 11)? נראה, כי אין חובה לפרסם ברשומות את האישור החריג וניתן להסתפק בפרסום נאות אחר ובנגישות הציבור לאישור ולכך שלושה טעמים. הטעם הראשון נסב על תכליתה ומהותה של הארנונה במובן זה שהיא נוגעת כולה לתחום הרשות המקומית שם גם מפורסם צו הארנונה. הרשות המקומית היא בעלת הסמכות להטיל ארנונה. "דיני ההקפאה" לא שינו מאופיה המקומי של הארנונה אלא הם מהווים רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם. כך גם לא שונה האופן בו מפורסם צו הארנונה ודי בפרסום בתחום העירייה ואין צורך לפרסמו ברשומות. מדובר בעניין מקומי. האישור החריג שלעתים מתבקש אינו אלא רכיב נוסף לצו, הנדרש כדי שהצו (או חלק ממנו) יכנס לתוקף. כמוהו אפוא כשלב נוסף בדרך לאישור צו הארנונה. את צו הארנונה המאושר אין חובה לפרסם ברשומות, ועל כן אין מקום לדרוש פרסום ברשומות של שלב משלבי אישורו. באמרת אגב בפסק דינה של כב' הש' ביניש בבג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים נטען, כי ככל שהאישור ניתן בטרם פורסם צו הארנונה די לאישור בפרסומו עם הצו בתחום העירייה ואולם כאשר הוא ניתן בנפרד יש לפרסמו ברשומות. אלא שביהמ"ש אינו סובר כך וזאת משום שלשיטתו, לא כל צו או אישור שהוא חלק מחקיקת משנה מצריך פרסום ברשומות והדברים אמורים במיוחד בענייני עיריות, כפי שנקבע במפורש בסעיף 343 לפקודה. בנוסף, לשתיקתו של סעיף 9 - משמעות לשונית (משתמעת). שתיקה זו, מבחינת ההיסטוריה החקיקתית הינה רועמת. מתחזקת אפוא המסקנה כי כאשר המחוקק מבקש לקבוע חובת פרסום ברשומות בענייני ארנונה הוא עושה זאת בלשון מפורשת. זאת ועוד: מאז שנת 1996 קבועה כאמור בתקנות, הסמכות למתן "אישור חריג". צו הארנונה מפורסם בתחום העירייה ופתוח לעיון התושבים. אישור השרים לצו, מובא גם הוא לידיעתם ולו באמצעות חיובי הארנונה. נראה אם כן, כי די בפרסום אחר שיהיה נאות ונגיש. עם זאת ראוי להדגיש, כי אף אם אין חובה לפרסם ברשומות את האישור החריג, הרי שאין לומר כי קיים איסור לפרסם את האישור ברשומות, ועל נותני האישור להפעיל שיקול דעת בדבר אופן הפרסום המתחייב בנסיבות העניין. כל זאת בזוכרם כי האישור מאפשר להטיל ארנונה גבוהה יותר מן המותר או שלא על פי הכללים. באשר לשאלת מועד הכניסה לתוקף, העותרים טענו, כי מאחר וענייננו ב"תוספת ארנונה", הרי שיש להחילה אך מיום מתן אישור השרים. סעיף 11 לחוק אכן קובע כי "תוספת ארנונה" תוטל "בעד התקופה שמיום האישור ועד סוף שנת הכספים". ואולם, כפי שנקבע, ענייננו ב"אישור חריג" ולגביו נקבע בסעיף 9(ב)(2) לחוק כי "תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן". ההבדל שבין הוראות חוק אלו אינו סמנטי. ההבדל הוא מהותי והוא נובע מהתכלית השונה של "אישור חריג" – המאשר את צו הארנונה עליו מחליטה עירייה מלכתחילה. המחוקק התכוון מפורשות כי את האישור החריג יוכל השר לתת בדיעבד גם במהלך שנת הכספים אך תחילתו של האישור תהיה "בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן". הראיה לכך היא כי המחוקק הגדיר את התאריך האחרון שבו ניתן להגיש בקשות ל"אישור חריג" ותאריך זה נופל בתוך שנת הכספים. אם התאריך האחרון להגשת הבקשה נופל בתוך שנת הכספים, ממילא מועד מתן האישור יכול אף הוא ליפול בתוך שנת הכספים ולאו דווקא לפני תחילתה. התאריך האחרון להגשת הבקשה אומנם מוגדר בתקנות אך אין מדובר בתקנות "סתם". הלכה מבוססת היא, כי משהוארך תוקפה של חקיקת משנה על-ידי חוק של הכנסת, הופכת היא לחקיקה ראשית. הלכה זו, שנקבעה ביחס לתקנות שעת חירום, יפה גם ביחס לחקיקת משנה רגילה. מכאן, שבעקבות חקיקת סעיף 12 לחוק ההסדרים הפכו התקנות לדבר חקיקה ראשית, וכינוין בשם 'תקנות' איננו מדוייק עוד" (בג"צ 4472/90 מועצה מקומית אורנית נ' שר האוצר). הנה כי כן, לגבי שנת 2001 נקבע שעירייה תפרסם את החלטתה בדבר הטלת ארנונה עד ליום 30.4.01, לכל המאוחר, אך את בקשתה ל"אישור חריג" יכולה היא להגיש עד ליום 15.5.01. משכך, אין עוד ספק כי בשנת 2001 תחילתו של "אישור חריג" היא "בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן" (2001) – אף אם האישור ניתן במהלך שנת הכספים. ודוק: גם בעבר כאשר נוסח החוק לא כלל את הסיפא הקובעת כי "תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן", הכיר ביהמ"ש העליון באישורי שרים להעלאת ארנונה מעבר למותר, שניתנו בתוך שנת הכספים, כחלים לגבי כל שנת הכספים (וזאת אף כאשר אישור השרים נתקבל לאחר הגשת העתירה) (בג"צ 363/87 יהודה נ' המועצה המקומית ראש-העין). השופט א' רובינשטיין: אדם מן היישוב המבקש למצוא בתחום ספציפי זה של דיני הארנונה את ידיו ואת רגליו יתקשה בכך מאוד. כל ערוץ שבו ניתן להקל על הדבר ראוי לפתחו (לשון פתח) וגם לפתחו בפרשנות (לשון פיתוח). לפיכך, יש לקבל את אמרת האגב של השופטת ביניש בעניין אמקור, לעניין פרסומו של האישור החריג שניתן בנפרד. העובדה שהמחוקק לא ציין זאת מפורשות ונהגו אחרת, אינה מונעת – משנתגלגל הדבר לפתחנו – פרשנות שתחייב זאת, לתועלת הרבים. לכן, במבט צופה פני עתיד, ראוי לקבוע שישנה חובת פרסום ברשומות. פרסומו של צו הארנונה בתחומי העירייה בלבד והבאתו לידיעת הבריות בחיובי הארנונה כבודם במקומם, אבל חסרונם הוא בכך שבתום תקופה מה מתפוגג הפרסום והחיובים אף הם לא תמיד נשמרים, ובהיעדר כתובת של פרסום רשמי, היכולת לבדוק ולהתחקות מצומצמת מדי לטעמי. כאמור, אין איסור לפרסם את האישור, ועל המאשרים להפעיל שיקול דעת לעניין זה. עם זאת, יש להטיל את החובה לעתיד לבוא ולהפעיל את תורת "הבטלות היחסית", ועל כן אין הדבר מועיל לעותרים, במיוחד נוכח הנוהג רב השנים ושאר הנימוקים דלעיל. בגדרי משפט רצוי, טוב יעשה המחוקק אם ישוב וישקול את הוראות סעיף 343 לפקודה, כך שחקיקת משנה על קרבה וכרעיה תפורסם ברשומות. בדרך זו תימצא למבקש לרדת לחקרן של נפלאות הארנונה לפחות דרך הגיונית לפתוח מקור אחד ולהתחקות אחר ההשתלשלות.