תו"ב/האם רצף תכניות מהוות פרויקט תכנוני אחד?/מנהלי

עובדות וטענות: המערער הנו בעל זכויות במקרקעין עליהם בנוי נכס הכולל 3 מבני מגורים צמודי קרקע חד משפחתיים, בגובה 2 קומות, מעל לקומת עמודים. חלקת המערער גובלת בחלקות 80 ו-81. בשנת, 1978 אושרה תוכנית, אשר בה נקבעו חלקת המערער וחלקות 80 ו-81 כמיועדות למגורים א'. עפ"י התכנית, ניתן היה לבנות באזור עד 4 קומות, 36% מקסימום בכל קומה, אך לא יותר מ-250 מ"ר בכל קומה. בשנת 1992, פורסמו שתי תוכניות למתן תוקף (להלן: התוכניות המוקדמות), החלות על חלקות 80 ו-81 ולפיהן שונה ייעוד הקרקע לבנייני ציבור ונקבע גובה מקסימלי של 12 מטר, ארבע קומות ו-36% בניה. בסוף שנת 1998, פורסמה למתן תוקף תוכנית נוספת, החלה על חלק קטן מחלקה 80, ולפיה, אותו החלק הרלוונטי אשר שונה על-ידי תוכנית קודמת כמו גם האזור סביב לו, מיועד למבני ציבור וניתן לבנות עד 3 קומות בשיעור בניה מקסימאלי של 40% לכל קומה. בפברואר 2003, פורסמה למתן תוקף תוכנית נוספת (להלן: התוכנית המאוחרת). תוכנית זו חלה אך ורק על חלק מחלקה 81, יעודה לשנות את התוכנית המוקדמת והיא קובעת, כי בתחומה תותר בניה של עד 6 קומות באגף המזרחי ועד 4 קומות באגף המערבי במבנה מדורג. בשנת 1997 נבנה בשטח הגובל עם שטחו של המערער, בית ספר רב-קומות המשרת תלמידים רבים, בגובה 6 קומות וזאת, בניגוד לתוכניות וההיתרים שהיו קיימים באותה תקופה ואשר התירו בניה של עד 4 קומות. המערער הגיש התנגדותו לתוכנית המאוחרת, ומשזו לא הועילה, הגיש תביעה לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. הוועדה המקומית דחתה את תביעתו וכך גם ועדת הערר. במסגרת החלטתה, קבעה ועדת הערר כי המצב המשפטי הקיים מצריך התייחסות לשתי שאלות עיקריות: ראשית, האם כל תוכנית מבין התוכניות עומדת בפני עצמה או שמא מדובר בתכנון אחד, אשר פוצל מסיבה כלשהי למספר תוכניות. שנית, האם מדובר ב"תכנון זוחל", הווה אומר, האם פיצול התוכניות פגע בזכויות הנפגע, אשר נתונות לו לפי דין. בהתייחס לנסיבות המקרה, ענתה ועדת הערר בשלילה על שתי השאלות הללו ונקבע, כי לא ניתן לומר שאין היגיון בתוכניות המוקדמות ללא התוכנית המאוחרת. על כך הערעור דנן. לטענת המערער, טעתה ועדת הערר בקביעתה, כי התוכניות משקפות התפתחות רגילה של תכנון, הנובעת מצרכי האוכלוסייה. התוכנית המאוחרת לא נבעה מצרכי האוכלוסייה, שהרי צרכים אלה הם שהכתיבו את בניית בית הספר בן 6 קומות כבר לאחר אישורן של התוכניות המוקדמות, ובניגוד להן. לפיכך, יש לראות בהפרדה בין התוכניות משום הפרדה מלאכותית שנעשתה על מנת להפחית את היטלי ההשבחה או כדי להימנע ממתן פיצוי. כמו כן, שגתה ועדת הערר בקובעה כי לא היתה כל מניעה לתבוע פיצויים בגין התוכניות המוקדמות בסמוך לפרסומן. לטענת המערער, המצב המשפטי והתכנוני לא אפשר לתבוע, מאחר ורק לאחר סיום ההליך התכנוני נוצרה "מסה קריטית" להגשת התביעה. המערער מבקש לקבוע כי התכניות הנ"ל מהוות מהלך תכנוני אחד, כאשר מניין תקופת ההתיישנות לגבי שלושתן יימנה מיום אישור התוכנית המאוחרת, ולפצותו בגין פגיעתן, מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

דיון משפטי: כב' סג"נ הש' י' כהן: בטיעוניו, מסתמך המערער על עת"מ (ת"א) 1040/00 דשבסקי ואח' נ' הועדה המקומית לתו"ב שרונים ואח'. שם דובר בשתי תוכניות מתאר אשר פורסמו למתן תוקף בהפרש זמנים של שנה ו-4 חודשים, ואשר עסקו בתכנונו של אותו קניון. ביהמ"ש מצא, כי בנסיבות העניין שם, אין המדובר בתכנון נפרד, כי אם בתכנון כולל אשר רק הוא מאפשר את הקמת הקניון בתצורתו הסופית. המבחן אשר שימש להכרעה בפסק הדין באותו עניין היה הבחינה: האם יש הגיון תכנוני או אחר בכל אחת מהתוכניות כאשר היא ניצבת בפני עצמה. נסיבות המקרה בענייננו מחייבות מתן תשובה חיובית לשאלה זו. שתי התוכניות המוקדמות אשר פורסמו למתן תוקף כבר בשנת 1992, שינו את ייעוד הקרקע למבני ציבור ואפשרו הקמת מבנה עד לגובה של 4 קומות בחלקה הסמוכה לחלקתו של המערער. התוכניות המוקדמות ניצבו על רגליהן שלהן, באופן עצמאי, ללא כל צורך בתוכנית עתידית אשר תשלים אותן. תוכניות אלו היו בעלות היגיון תכנוני ולא נדרשה כל תוספת עתידית על-מנת להוציאן אל הפועל. וודאי שאפשר היה להקים בית ספר בן 4 קומות, בהתבסס על התוכניות המוקדמות. לאחר 11 שנים, בשנת 2003, אושרה התוכנית המאוחרת, אשר התירה בניית מבני ציבור באותה חלקה, עד לגובה של 6 קומות וזאת, במבנה מדורג. גם התוכנית המאוחרת היא בעלת היגיון פנימי ועצמאי שאינו קשור בתוכניות המוקדמות, היגיון אשר נולד, ככל הנראה, עם צרכי האוכלוסייה המשתנים. אמנם, בפועל נבנה בית הספר בגובה של 6 קומות כבר בשנת 1997 ושנים רבות בטרם אושרה התוכנית המאוחרת, אשר התירה בנייה כזאת. אולם, אין לקבל טענת המערער לפיה, בניית ביה"ס בן 6 קומות כבר לאחר אישורן של התוכניות המוקדמות, מעידה כי אין מדובר בצרכים משתנים, אלא בפיצול פורמלי בלבד בין התוכניות. צרכים משתנים באוכלוסיה אינם נגזרים כפי טענות המערער. פעולה בלתי-חוקית אינה המדד לצורכי האוכלוסיה ואינה משקפת אותם. רשויות התכנון, והן בלבד, מוסמכות להכיר בצורך מסוים ולפעול להשגתו במישור התכנוני. עובדת קיומה של בנייה חורגת בלתי-חוקית אינה יכולה להעיד על צורך מסוים של האוכלוסיה, אשר לא הוכר. בנייה שכזו אינה מעלה ואינה מורידה גם בבואנו לבחון את היחס שבין התוכניות השונות ואת מידת עצמאותן. פסק הדין השני עליו סומך המערער את טענותיו הוא עמ"נ (ת"א) 214/02 הוועדה המקומית לתו"ב נתניה נ' מרדכי הר ואח'. שם דובר בתוכנית אשר הקפיאה את זכויות הבניה ולאחר כ-18 שנים, אושרה תוכנית אשר כללה הוראות איחוד וחלוקה מחדש. המשיבים טענו, כי התוכנית המקפיאה ייעדה את המקרקעין לאיחוד וחלוקה מחדש, ולכן נשמרה זכותם לתביעת פיצויים. הרציונאל שעמד בבסיס פסיקת ביהמ"ש המחוזי בעניין מרדכי הר היה שהמכלול של התוכניות כולן נועד להשגת יעד תכנוני זהה, וכן שהתוכנית הראשונה היוותה רק חוליה אחת בתהליך תכנוני אשר הגיע לסיומו עם אישור התוכנית המאוחרת. בענייננו, לא ניתן לומר, כי התוכניות המוקדמות אשר אפשרו הקמת מבנה ציבור בן 4 קומות, היוו רק חוליה אחת מתוך התהליך התכנוני כולו. אף העובדה, שהמבנה נבנה מלכתחילה בגובה 6 קומות, אינה משליכה על מבחן זה, באשר בנייתן של 2 הקומות הנוספות, נעשתה בחריגה ובניגוד לתוכניות אלו. התהליך התכנוני הגיע לסיומו מיד עם אישורן של התוכניות המוקדמות, אשר התירו בנייתן של 4 קומות. כעבור 11 שנים, אושרה התוכנית המאוחרת. זאת, בעקבות צרכי האוכלוסייה, אשר הכתיבו הכרה ב- 2 הקומות הנוספות. נותר לבחון, האם קיומן של תוכניות שונות ונפרדות מהווה "תכנון זוחל", אשר פוגע בזכותו של המערער לתבוע פיצוי בגין פגיעה במקרקעין. גם כאן, המבחן שנקבע (ע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הועדה המקומית לתו"ב נתניה ואח') הוא האם התכניות נועדו להשיג יעד תכנוני אחד. הרציונאל שעמד בבסיס ההכרעה באותו עניין היה שאלמלא היו רואים בשתי התוכניות מקשה אחת, הרי שהייתה נפגעת קשות זכותו של בעל המקרקעין לפיצוי, משום שזכות זו התגבשה רק עם אישורה של התוכנית השנייה. במקרה דנן, לא היתה כל מניעה מצד המערער לתבוע פיצוי, מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, כבר עם אישורן של התוכניות המוקדמות. זכותו לתביעה התגבשה מיד עם אישורן של התוכניות המוקדמות, אשר אפשרו בנייתו של בית ספר בן 4 קומות בחלקה הגובלת בחלקתו של המערער. אין לקבל גם את טענת המערער, לפיה "מסה קריטית" לתביעה התגבשה רק לאחר אישורה של התוכנית המאוחרת. יש לומר, כי "המסה הקריטית" נוצרה, דווקא, באישור העקרוני שניתן להקמת בית ספר בסמוך לחלקת המערער. עיון בתוכניות השונות מלמד על התפתחות תכנונית טבעית שקיימת בכל עיר ועיר, הנובעת מצרכי האוכלוסייה המשתנים והשתכנעותם של גורמי התכנון בקיומו של צורך להכיר בשתי קומות נוספות. אין לומר, כי גורמי התכנון פיצלו את התוכניות השונות ואישרו את התוכנית המאוחרת כעבור 11 שנים רק על-מנת להתחמק מפיצויו של המערער. יתרה מזאת, דווקא בניית בי"ס מלכתחילה בגובה 6 קומות תוך חריגה מהתוכניות, צריכה היתה לאותת למערער ולהוות בעצמה "מסה קריטית" להגשת תביעה. מכל האמור עולה, כי אין המדובר בענייננו במספר תוכניות שיש לראותן כהליך תכנוני אחד. לפיכך, תביעתו של המערער, ככל שהיא נוגעת לתוכניות המוקדמות, התיישנה.