עובדות וטענות:

סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה קובע, כי תכנית מפורטת, או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת, בין היתר, תכנית להקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחנייה, היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית. השאלה במסגרת הערעור דנן, היא האם סמכות זו אוצרת בקרבה גם סמכות להקנות אחוזי בנייה או להגדיל אחוזי בנייה, הנדרשים לצורך הקמה כזו, במקום שהם אינם נתונים על-פי תכנית בנין עיר תקפה החלה על השטח? או שמא, מוגבלת סמכות הוועדה לאשר תכניות להקמת תחנות תדלוק בתנאי מוקדם, כי הוקצו לכך אחוזי הבנייה הנדרשים בתכנית התקפה החלה על המקום, ומקום שתכנית כזו אינה מקנה אחוזי בנייה הנדרשים להקמה, הסמכות להקנותם נתונה, כבעבר, בידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה?

המשיבה 1, חב' פז, יזמה תכנית מפורטת להקמת תחנת דלק מדרגה ג' בקרקע שייעודה חקלאי באזור תל-נוף. תכנית זו כוללת שינוי ייעוד של השטח והגדלה ניכרת של זכויות הבנייה. המשיבה הפנתה את התכנית לאישורה של הוועדה המקומית לתו"ב זמורה, אשר דחתה את התכנית מן הטעם, כי אין בידה סמכות לאשר הגדלת זכויות בנייה במסגרת התכנית, אשר כוללת "זכויות בנייה נוספות...שינוי ייעוד לתחנת תדלוק ומסחר....", אשר אינם בסמכות מקומית.

על כך הוגש ערר לוועדת הערר המחוזית אשר אישרה את החלטת הוועדה המקומית והמשיבה הגישה ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים. בית המשפט קיבל את עמדת המשיבה וקבע, כי בסמכותה של הוועדה המקומית להקנות אחוזי בנייה הנדרשים לצורך הקמה כאמור. לשיטתו, מימוש סמכות הוועדה המקומית לאשר בניית תחנת תדלוק אינו תלוי בהיקפי הבניה המותרים בשטח החקלאי על-פי התכנית הקיימת ולוועדה המקומית נתונה הסמכות לאשר אחוזי בנייה הנדרשים לצורך ההקמה. הוא הורה להחזיר את התכנית לדיון בוועדה המקומית, כדי שתדון בה לגופה. על כך הערעור דנן.

דיון משפטי:

כב' הש' א' פרוקצ'יה:

הוראות תכנית מיתאר ארצית תמ"א 31 מגבילות בתכנון ארצי את השימושים המותרים בשטחי נוף כפרי פתוח. חוק התכנון והבנייה במתכונתו המקורית חילק את תכניות בנין עיר למערכת נורמטיבית היררכית של תכניות מיתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות, ותכניות מפורטות. במקור, הופקדה הוועדה המחוזית על הכנת תכניות מיתאר מחוזיות ועל אישורן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות, הכוללות הן תוכניות בעלות חשיבות כללית למחוז, והן תוכניות מקומיות ומפורטות, המתייחסות לשטחים נקודתיים. זאת, לאור הצורך בהרמוניה במרחב התכנוני, אשר תשלב בין העיצוב התכנוני של האזור כולו לבין התכנון הנקודתי של החלקה הספציפית בתחומי האזור. טעם נוסף הוא, כי הוועדה המחוזית היא מוסד ממלכתי, המורכב מגורמים ממלכתיים ומקצועיים, שאינם נשלטים על-ידי הגורמים המקומיים, והיא בלתי-תלויה, ומנותקת מהשפעתם של אינטרסים מקומיים.

עד לתיקון 43 לחוק, שימשה הוועדה המקומית גורם ממליץ בלבד לוועדה המחוזית. תיקון זה שילב את הוראות סעיף 62א בחוק התכנון והבניה, אשר קבע רשימת נושאים הכלולים בתכניות מתאר שהם בסמכות הוועדה המקומית, ובתוך כך סעיף 62א(א)(10) שעניינו "הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחנייה". הניסוח הלשוני הדווקני של הוראת הסמכות מדבר באפשרות להוסיף ייעוד לייעוד הקיים של הקרקע, אך הוא שותק בענין זכויות הבנייה. עם זאת, הניסוח המילולי הכולל של הוראות הסמכות שהוקנו לוועדה המקומית על-פי סעיף 62א(א) לחוק הוא ניסוח מוגבל, המצביע על כוונה להעביר לסמכות הוועדה המקומית עניינים שהשפעתם המהותית על עיצוב הסביבה אינה מכרעת.

תיקון 43 ביקש, מצד אחד, לייעל את הליכי התכנון הסטטוטוריים, אך מצד שני, הקפיד להימנע מפגיעה בתקינות ההליך התכנוני. צרכי השעה הכתיבו העברה של חלק מהעומס שהוטל על הועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, אך שיקולי היעילות לא ייתרו את הצורך להבטיח, כי נושאי התכנון המרכזיים הקובעים את דמותו של המרחב התכנוני יישארו בידי רשות התכנון המחוזית, המהווה גוף התכנון הממלכתי, שמעורבים בהרכבו גורמים מקצועיים, והוא מרוחק במידה ניכרת ממערכת הלחצים וההשפעות המקומית. בהעברת הסמכויות לוועדה המקומית התמקד המחוקק בעניינים תכנוניים מוגבלים, שאינם משפיעים באופן משמעותי על התכנון המרחבי, תוך שביקש, בה-בעת, להקל על העומס בעבודת הוועדה המחוזית.

סמכויות הועדות המקומיות על פי סעיף 62א הן, אפוא, חלקיות ומוגבלות, ולא באו לשנות את התפיסה התכנונית השלטת, לפיה קביעת תשתית התכנון הנורמטיבית הבסיסית היא בידיה של הוועדה המחוזית.

סעיף 62א(א)(10) הנ"ל נחקק בעקבות תיקון לחוק משק הדלק (קידום התחרות), אשר נחקק כחלק ממדיניות רחבה של פתיחת שוק הדלק לתחרות. בתוך כך, בוטלה במסגרת חוק משק הדלק ההוראה בתכנית המיתאר הארצית, המחייבת קיום מרחק מיזערי בין תחנות הדלק. במערך כולל זה, משתקפת, למעשה, כוונת המחוקק להקל על הליכי התכנון והבנייה הקשורים בהקמת תחנות תדלוק ובהתאם לרוחו של תיקון 43 הנ"ל.

לפיכך, סמכות הוועדה המקומית בעניין הקמת תחנות דלק נתונה לה לגבי אזורים בעלי ייעודים מסוימים, גם כאשר הדבר מחייב תוספת ייעוד להקמת תחנת דלק שאינו כלול בייעודים הקיימים על-פי התכנית. יחד עם זאת, בלא אמירה מפורשת של המחוקק, אין להסיק כי הועברה לוועדה המקומית גם הסמכות לאשר בתכנית הענקת אחוזי בנייה הנדרשים לצורך ההקמה, כאשר התכנית התקפה הקיימת אינה כוללת כל אפשרות בניה של תחנת דלק, או כאשר היקף הבנייה שהיא מתירה אינו מספיק לצורך הקמת תחנה.

יצוין, כי בין לבין, ועד למתן פסק הדין דנן, חל שינוי חשוב בהוראות סעיף 62א לחוק התכנון והבנייה, המחזק את הפרשנות המצרה את סמכויות הוועדה המקומית במישור קביעת זכויות בנייה והיקף בנייה בשטחים שבהם התכנית הקיימת אינה מקנה אותן. בתוך כך, התקבל תיקון 76 לחוק התכנון והבנייה המתקן סעיף 62א לחוק ומבהיר את הקו הנקוט בידי המחוקק: מחד, הרחבת סמכויות הוועדה המקומית בעניינים נקודתיים וזאת, על מנת להמשיך בתהליך של הורדת המעמסה הקשה הרובצת על שכם הוועדה המחוזית. מאידך, זהירות מופלגת בברירת הנושאים המועברים לסמכותה של הוועדה המקומית.

המשיבה ביקשה בטיעוניה להיבנות גם מהוראות תמ"א 18 לצורך פרשנותה המרחיבה את סמכויות הוועדה המקומית בהקמת תחנות דלק. ניסיון זה דינו להיכשל. תמ"א 18 נועדה, ביסודה, להבטיח שירות נאות לצרכני תחנות תדלוק, להבטיח הגנה על הסביבה ועל הבטיחות, ולאפשר הרחבת מערך תחנות התדלוק בהתאם לצרכי האוכלוסיה במדינה. היא אינה מתיימרת לבוא במקום תכניות מיתאר מקומיות או מפורטות החלות על הקרקע, הקובעות את הייעודים והיקפי הבנייה עליהם. מטרתה היא ליצור מערכת הסדרים כלל-ארצית, המכוונת ומנחה את התכניות המקומיות בתחומים שונים, אולם אין היא עוסקת, כשלעצמה, בהקניית זכויות בנייה.

ההנחה ביסוד הוראות תמ"א 18 הינה, כי הקמה של תחנת דלק אינה אפשרית מכוח תכנית המיתאר הארצית בלבד. היא מותנית בקיומה של תכנית מקומית הכוללת הוראת של תכנית מפורטת, המתירה בנייה בהיקף מספיק לצורך הקמת התחנה. הקמה כזו, כשהיא מותרת על-פי התכנית המקומית, כפופה מצידה לקריטריונים השונים שקבעה תמ"א 18, בין היתר, לענין סוגי תחנות דלק בסוגי אזורים שונים על-פי טיבם.

אשר על כן, בסמכות הוועדה המקומית לאשר תכנית להקמת תחנת דלק, גם אם פירוש הדבר הוספת יעוד למקרקעין שלא נכלל במסגרת ייעודים ספציפיים שפורטו בתכנת הקיימת. יחד עם זאת, אין בסמכותה להחליט על היקפי בנייה שאינם מעוגנים בתכנית הקיימת.