שלושה עמודים שיצרו תקדים מחייב - ויישום חלקי מאוד

שלושה עמודים בלבד - זהו אורכו של פסק הדין שכתב בשנת 1975 שופט בית המשפט העליון, צבי ברנזון, בעתירה של חברת סאיטקס נגד שר המסחר והתעשייה. אבל הוא קבע הלכה המלווה עד היום את עולם העסקים ועולם המשפט בישראל: הבטחה שלטונית היא מחייבת.

בשנת 1974 הבטיח משרד המסחר והתעשייה סיוע לעידוד הייצוא של חברות תעשייתיות מסוימות, אבל שנה לאחר מכן חזר בו בשל פיחות הלירה. סאיטקס וחברות נוספות עתרו לבג"ץ בדרישה לקבל את התמיכה. לכאורה, לא היה להן קייס: ידוע שרק חוזה הוא מחייב, לא הבטחה. קל וחומר כאשר מדובר ברשות שלטונית, המחויבת לפעול על פי החוק ולטובת האינטרס הציבורי.

אבל ההחלטה של ברנזון הייתה שונה. "לפי תפיסתי, המצב הוא פשוט וברור ואיננו מעורר שום קושי. ניתנה הבטחה ואין סיבה שלא לקיימה ככתבה וכלשונה... כלל גדול הוא שרשות ציבורית חייבת לכלכל את מעשיה בתום לב, כלומר לנהוג ביושר ובהגינות ביחסיה עם האזרח.

"...הבטחה שניתנה על ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקוים הלכה למעשה, כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה.

"אמינות הממשל בעיני הציבור חשובה לאין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו או לסגת, במקרה זה או אחר, מהבטחה שנתן או מהתחייבות שקיבל על עצמו כלפי האזרח בגדר סמכותו החוקית ואפשרות הביצוע המעשית... כאשר ניתנה הבטחה חוקית על ידי מי שהסמכות בידו לתיתה ובידו גם למלא אחריה, היא מחייבת, ובאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה - יש לכבדה, ובית משפט זה יצווה על מילוייה".

אין טעם ואין צורך להאריך

ברנזון לא דן באפשרויות לכאן ולכאן, לא הביא פסיקה קודמת, לא ציטט מכתבי מלומדים, לא ערך השוואה למשפט הזר. השופטים יואל זוסמן ואליהו מני לא הוסיפו אף מילה לפסק דינו. הנימוק שלו היה פשוט ביותר: יושר והגינות. או במילותיו של השופט בדימוס אליקים רובינשטיין: גם השכל הישר הוא חבר של כבוד במועדון. כאשר משהו "פשוט וברור ואינו מעורר שום קושי" - אין טעם ואין צורך להאריך.

השופט בדימוס יצחק זמיר, שהיה גם היועץ המשפטי לממשלה, מסביר: "עקרון ההגינות, שהוא עיקרון מקובל במשפט הציבורי, נובע מן הרעיון שכל רשות מינהלית היא נאמן של הציבור, שכן היא קיבלה את הסמכות מן הציבור כדי להפעיל אותה למען הציבור על פי עקרונות מסוימים, ובכלל זה עקרון ההגינות כלפי כל אדם. מעיקרון זה בית המשפט יכול לגזור כללי משפט, ומתברר שאפשר לעשות זאת, ונראה שלא אחת אף ראוי לעשות זאת, בפסק דין פשוט וקצר המסתמך על עקרון ההגינות (או על עיקרון אחר, לפי העניין) ומסתפק בכך".

מה קרה בהמשך? בכל פסקי הדין של בית המשפט העליון ב-50 השנים האחרונות, נקבע שהבטחה מינהלית היא מחייבת, יש לה תוקף משפטי וחובה לקיים אותה בתנאים שנקבעו בפסק דין סאיטקס. אבל, בפועל ברוב המקרים בית המשפט לא כפה את קיום ההבטחה, כפי שמתאר זמיר.

הבעיה היא נטל ההוכחה

כמעט כל העתירות נדחו "בנימוק שאחד התנאים הנדרשים לפי פסק הדין לצורך מתן תוקף להבטחה, לא קוים. על פי רוב הן נדחו בגלל נטל ההוכחה. אמנם בעניין סאיטקס לא נקבע על מי מוטל הנטל להוכיח את קיום התנאים, אבל פסקי הדין המאוחרים קבעו, כי נטל זה מונח כולו על העותר.

"אולם בפועל קשה מאוד לעותר להוכיח, ולעיתים קרובות גם לא אפשרי להוכיח, שהרשות התכוונה לתת 'תוקף משפטי' להבטחה, או שאותו אדם שנתן את ההבטחה מטעם הרשות הוסמך כדין לתת הבטחה כזאת, או ש'בכוחו של המבטיח למלא אחריה'. זאת ועוד, אותם פסקי דין שבהם נקבע כי כל התנאים הנדרשים קוימו, כמעט תמיד הוסיפו וקבעו ביד קלה, כי היה 'צידוק חוקי' שאִפשר לרשות לסגת מן ההבטחה".

הכלל הפך להיות החריג, מסכם זמיר: בית המשפט מחייב רשות לקיים את הבטחתה רק במקרים מעטים מאוד. "כתוצאה מכך, רשויות מינהליות עלולות עדיין לתת הבטחות באופן בלתי אחראי כדי לשרת מטרות כשרות יותר או פחות, בניגוד לדרישות המינהל התקין, מתוך מודעות שדבר לא יקרה להן גם אם לא יקיימו את ההבטחה. בני אדם שסומכים על החלטות אלה עלולים להיפגע, בניגוד לדרישת הצדק".

לדעת זמיר, יש להקל את נטל ההוכחה שעל העותר: די בכך שיוכיח, כי הרשות נתנה לו הבטחה רצינית שאדם סביר היה סומך עליה - ואז יהיה על הרשות להוכיח שהיא עדיין רשאית לסגת ממנה.

לעיון נוסף: יצחק זמיר, "הבטחה מינהלית: הבטחה מחייבת?", 75 שנות עצמאות במשפט (הרשות השופטת ונבו), עמ' 251-247.