"41% מעובדי המדינה תחת סכסוך עבודה": הדו"ח שחושף את הפצצה המתקתקת בשירות הציבורי

משרד האוצר מפרסם לראשונה דוח מסכם של אגף השכר והסכמי העבודה, המנתח את תמונת השביתות, העיצומים וסכסוכי העבודה בשירות המדינה בשנת 2024. לפי הדוח, יחסי העבודה הקיבוציים במגזר הציבורי מציגים מגמת שיפור מתמשכת, עם ירידה בהיקף הצעדים הארגוניים ובמספר הסכסוכים לעומת שנים קודמות. הדוח מתפרסם בעיצומו של המתנה להכרעת בג"ץ בערעור המדינה על פסק הדין העקרוני בעניין "השכר הראוי" בעת עיצומים חלקיים, סוגיה בעלת השלכות רוחב משמעותיות על כל מערכת יחסי העבודה בישראל.

אגף השכר מצביע על שלושה מהלכים מרכזיים שהובילו ליציבות במערכת יחסי העבודה: הראשון מביניהם הוא ההסכם עם הסתדרות המורים, שנערך ב-2022, והסדיר את מערכת השכר והוביל לשקט תעשייתי יציב ללא סכסוכים במערכת החינוך. בנוסף, הדוח מדבר על הסכם המסגרת עם ההסתדרות הכללית, שנערך ב-2023, ובמסגרתו עוגן מנגנון צעדי התכנסות וקיצוץ מתואמים, על רקע מאמצי המשק למימון המלחמה והצורך בהתנהלות מאוזנת במגזר הציבורי. לפי האוצר, שלושת המהלכים הללו יצרו תשתית מוסדית יציבה יותר, המבוססת על דיאלוג ושיתוף פעולה עם ארגוני העובדים, ותרמו באופן ישיר לצמצום סכסוכי העבודה בשירות המדינה.

הדוח מתייחס ליוזמה משותפת של משרד האוצר וההסתדרות, הקמת מוסד ליחסי עבודה, שנועד לסייע בפתרון סכסוכים בדרכי שלום. במסגרת המוסד מופעלים כלים כגון גישור מקצועי, בירור עובדות ומחקר וכן מנגנוני הידברות מוסדיים. באגף השכר מציינים כי הקמת המוסד מהווה נדבך נוסף בביסוס מערכת יחסי עבודה יציבה יותר, תוך הפחתת תלות בצעדים ארגוניים ותהליכי הכרעה משפטיים.

התשלום לעובדים בעת עיצומים חלקיים

לצד המגמות החיוביות, הדוח מצביע על סוגיה עקרונית שנותרה בלתי פתורה, והיא התשלום לעובדים בעת עיצומים חלקיים. פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, שניתן בעניינם של עובדי ההוראה בחטיבות העליונות, קבע כי בעת עיצומים, גם אם העבודה אינה מתבצעת בשלמותה, יש לשלם לעובדים שכר מלא. המדינה עתרה לבג"ץ בבקשה לביטול ההחלטה, בטענה כי לפסק הדין "השלכות רוחב חמורות" על מבנה יחסי העבודה הקיבוציים ועל יכולתה לשמור על שירות ציבורי תקין. העתירה תלוית הכרעה, ובמשרד האוצר מציינים כי נדרשת הסדרה רגולטורית ברורה, שתשמור מחד על זכות העובדים למחות, ומאידך על חובתה של המדינה לספק שירות ציבורי רציף, יציב וצודק.

• חברת MDClone זכתה במכרז להקמת רקמ"ה, פלטפורמה לשיתוף מידע בין משרדי ממשלה
• הממשלה אישרה: 6.2 מיליארד שקלים סיוע למילואימניקים
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

אפי מלכין, ממונה השכר והסכמי העבודה ציין כי: "המגמה החיובית בשירות המדינה אינה מקרית, היא תוצאה של השקעה ארוכת טווח בבניית יחסי אמון, בניהול דיאלוג פתוח עם ארגוני העובדים וביצירת מנגנונים מוסכמים לפתרון מחלוקות. מערכת יחסי העבודה בשירות הציבורי מבשילה והופכת יציבה ובוגרת יותר, לטובת העובדים ולטובת הציבור כולו".

הנתונים: 58 אלף ימי עבודה אבודים ו-48 סכסוכים פתוחים

המספרים שחושף הדו"ח מציירים תמונה ברורה של היקף התופעה. בסוף שנת 2024 נותרו 48 סכסוכי עבודה פתוחים שטרם יושבו. במהלך השנה התקיימו 9 שביתות חלקיות (עיצומים) בהן השתתפו 8,734 עובדים, לצד 3 שביתות מלאות בהן שבתו 7,964 עובדים. סך הכל נרשמו 58,218 ימי עבודה אבודים - ימי שביתה כפול מספר השובתים.

"בהתאם לקבוע בדין, עובד בזמן שביתה חלקית זכאי לשכר ראוי בגין העבודה שביצע בלבד, כלומר שכר חלקי בלבד המשקף את העבודה החלקית שבוצעה", מבהיר הדו"ח. אולם בפועל, מתוך 9 השביתות החלקיות שהתקיימו, "רק אחד מהם כלל הליך מלא של תשלום שכר ראוי, בעוד ש-5 נוספים נמצאים עדיין בהליך הכרעה בנוגע לשכר ראוי".

• המהפכה הבאה בשוק העבודה: פחות עובדים, יותר AI, ויום עבודה של שש שעות
• איך באמת אפשר להיות יעילים יותר בעבודה?
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק

נכון לדצמבר 2024, קיימים 14 סכסוכי עבודה פעילים במשרדי הממשלה. ההתפלגות מדאיגה: 41% מעובדי המדינה - 15,712 עובדים - מצויים תחת סכסוך עבודה פעיל, בעוד 59% (22,251 עובדים) אינם בסכסוך.

"על אף מגמת השיפור, 41% מעובדי המדינה מצויים תחת סכסוך עבודה פעיל", מזהיר הדו"ח. "מצב זה יוצר חוסר יציבות מובנה עבור המעסיק הממשלתי, שכן בכל רגע נתון עשויה לפרוץ שביתה ללא הכנה מוקדמת, עניין הפוגע בתקינות יחסי העבודה."

הדו"ח מצביע על תופעה בעייתית נוספת: "סכסוכי עבודה רבים, במיוחד במשרדי הממשלה ובמגזר הציבורי בכללותו, נותרים פתוחים לאורך שנים (וקרויים בשם 'סכסוכי מדף') - עניין המעמיק את הפגיעה."

"ישראל גבוהה ביחס למרבית מדינות ה-OECD"

הדו"ח מציב את ישראל בהקשר בינלאומי מטריד. "בישראל, שיעור סכסוכי העבודה במגזר הציבורי נחשב לגבוה ביחס למרבית מדינות ה-OECD", נכתב, "מה שמוביל לפוטנציאל שביתות גבוה ולהפסד משמעותי של ימי עבודה מדי שנה."

ההשלכות הכלכליות משמעותיות: "לשביתות ולעיצומים במגזר הציבורי השפעה כלכלית רחבה: החל מאובדן ימי עבודה ועד לפגיעה באיכות ובזמינות השירותים הציבוריים. בנוסף, הם פוגעים באמון הציבור בשירות הציבורי; כל אלו מדגישים את הצורך במנגנוני יישוב סכסוכים יעילים."

עם זאת, הדו"ח מציין כי "שנת 2024 התאפיינה בחריגה מהדפוס הרגיל, עם מספר מצומצם יחסית של שביתות ועיצומים. מגמה זו עשויה להיות מוסברת, בין היתר, בחתימה על הסכם המסגרת משנת 2023 ובאירועי מלחמת 'חרבות ברזל' שהחלו בסוף 2023."

דבר הממונה: "מזהים מגמה ארוכת שנים של שיפור"

בדברי הפתיחה לדו"ח, מציג הממונה על השכר תמונה אופטימית יחסית. "אנו מזהים מגמה ארוכת שנים של שיפור ביחסי העבודה הקיבוציים במגזר הציבורי", הוא כותב, "אשר בא לידי ביטוי בצמצום במספר סכסוכי העבודה והצעדים הארגוניים, לצד ירידה בהליכים המשפטיים הקיבוציים הנידונים בבתי הדין לעבודה - תוצאה של תהליכים מוסדיים וחיזוק מתמשך של יחסי העבודה הקיבוציים במגזר הציבורי."

הממונה מונה שלושה מהלכים מרכזיים שתרמו לשיפור: "ההסכם עם הסתדרות המורים בשנת 2022, שהביא ליציבות משמעותית במערכת החינוך; הסכם המסגרת שנחתם בשנת 2023 עם ההסתדרות הכללית, שבמסגרתו עוגן מנגנון 'הקופסה' לניהול תקציבי מתואם; והובלת מו"מ שוטף, מקצועי ואפקטיבי עם ההסתדרות הרפואית במהלך שנת 2024 שבסופו נחתם הסכם קיבוצי ללא נקיטה בצעדים ארגוניים."

"תהליכים אלו הוכיחו את יכולת המערכת הציבורית להתמודד עם מחלוקות טרם הפיכתן לסכסוכים", מסכם הממונה. "בניית יחסי אמון בין המדינה לארגוני העובדים, לצד מנגנונים תקציביים מוסכמים כגון הקופסה, מאפשרים גיבוש פתרונות מוסכמים מראש, שומרים על יציבות השירות הציבורי ומייתרים נקיטה בצעדים ארגוניים."

פרשת המורים: המדינה עתרה לבג"ץ

אחד הפרקים המשמעותיים בדו"ח עוסק בסכסוך עם ארגון המורים בחטיבות העליונות, שהוביל לעתירה של המדינה לבג"ץ. "בשנים 2022 עד 2024, במסגרת מו"מ קיבוצי להסכם שכר חדש, ארגון המורים נקט שורת עיצומים רחבה ומתמשכת", מתאר הדו"ח, "ובהם הפסקת כלל הפעילויות החוץ-לימודיות לאחר השעה 15:30 לרבות טיולים שנתיים, מסיבות סיום של כיתות י"ב ועוד - וכן אי-דיווח על ציונים."

ארגון המורים עתר לבית הדין הארצי לעבודה, וזכה בינואר 2025. "בפסק דינו מיום 29.1.2025, קבע בית הדין שדין בקשת ארגון המורים להתקבל", מציין הדו"ח. "תוצאת פסק הדין היא שעל המעסיק לשלם לעובדי ההוראה שנקטו בעיצומים את שכרם ההסכמי המלא, משל לא שבתו כלל, וזאת על אף ההלכה הפסוקה הקובעת כי בזמן עיצומים הזכאות היא לשכר ראוי ולא לשכר ההסכמי המלא."

המדינה לא השלימה עם פסק הדין. "ב-4.9.2025 הוגשה העתירה לבג"ץ על ידי המדינה בבקשה לביטול פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, בטענה שנפלו בו טעויות משפטיות מהותיות אשר משליכות באופן חמור על מערכת יחסי העבודה הקיבוציים בישראל."

הדו"ח מצטט את טענות המדינה בעתירה: "המדינה הדגישה כי ההכרעה השגויה של בית הדין הארצי, שהורתה לשלם לעובדים שנקטו בעיצומים את שכרם ההסכמי המלא, 'שומטת את סוגיית השכר הראוי ממקומה כאחת מאבני הראשה של משפט העבודה הקיבוצי'."

המדינה טענה כי פסק הדין "מפרה את האיזון המצוי בין הצדדים ליחסי עבודה קיבוציים", וכי הוא "מאפשר לעובדים הפעלת לחץ חסרת רסן על המעסיק, מבלי שהאחרון רשאי לאזנו... על דרך של תשלום שכר ראוי".

האזהרה המרכזית: "העתירה מזהירה כי פסק הדין 'עלול ליצור תמריץ חיובי לנקיטה בעיצומים במערכת החינוך ובמגזר הציבורי בכלל', שכן הוא מותיר את העובדים 'כאילו לא נקטו בעיצומים כלל' ומבטיח להם תשלום מלא."

והנזק כבר מורגש: "המדינה אף ציינה כי אדוותיו של פסק הדין כבר מורגשות, עם ארגוני סגל זוטר באקדמיה שנוקטים בצעדים דומים בהשראת עיצומי המורים."

המוסד ליחסי עבודה: רפורמה חדשה

הדו"ח מציג גם פתרון מוסדי חדש. "אגף הסכמי שכר ועבודה פעל בשיתוף עם הסתדרות העובדים הכללית החדשה לביצוע רפורמה מקיפה, שהובילה להקמת המוסד ליחסי עבודה בתחילת שנת 2025", נכתב. הרפורמה הגיעה לאחר שהמוסד הקודם - המוסד לבוררות מוסכמת שהוקם ב-1977 - איבד את השפעתו: "השפעתו ותרומתו ליחסי העבודה במגזר הציבורי פחתו בחלוף השנים."

"המוסד המחודש משלב מגוון מנגנונים, בהם הליכי גישור ו-fact finding, באמצעות רשימת מגשרים מומחים וביצוע מחקרים מקצועיים, במטרה לחזק את מערכת יחסי העבודה במגזר הציבורי ולהבטיח יציבות ורציפות בשירותים הניתנים לתושבים."

הממונה מוסיף: "פעילותו של המוסד ליחסי עבודה, שנוסד על ידי משרד האוצר וההסתדרות הכללית החדשה, צפויה לתרום ליישוב סכסוכים בדרכי שלום ולחיזוק השיח שבין הצדדים במגזר הציבורי."

אזהרה למנהלים: הליכים משמעתיים למי שלא ידווח

הדו"ח כולל גם אזהרה לבעלי תפקידים במשרדי הממשלה: "מכוח החלטת הממשלה, ככל שבעלי תפקידים במשרדים הממשלתיים לא מעבירים לאגף השכר והסכמי עבודה את המידע הנדרש בנוגע לשביתות ועיצומים או לא מקיימים אחת מהנחיות האחרות הקבועות בחוזר הממונה על השכר, הדבר עשוי להוות עילה לנקיטת הליכים משמעתיים נגד בעלי התפקידים הרלוונטיים."