למלחמה שפרצה באמצע חודש יולי צפויות להיות השפעות רבות, כאשר חלקן מוגבלות לתקופת הלחימה עצמה וחלקן עשויות להימשך זמן רב, גם לאחר סיום הלחימה. למרות מידת חוסר הוודאות הקיימת כיום לגבי התפתחויות ביטחוניות עתידיות, ננסה במסמך זה לבצע ניתוח ראשוני של ההשפעות המרכזיות של המלחמה בתחום המקרו-כלכלי ובתחום התקציבי, עם דגש להשפעות הצפויות בשנת 2007.

עיקרי התחזית:

• הפגיעה בתוצר ברבעון השלישי של 2006 תהיה משמעותית. אנו צופים צמיחה שלילית בשיעור שנתי של כ-8 אחוזים.

• בתרחיש אופטימי (תרחיש של שקט ביטחוני באזור הצפון) הצמיחה תהיה מהירה יחסית בשני הרבעונים הבאים ורמת התוצר תחזור במהירות (כבר בתחילת 2007) לתוואי המקורי. הצמיחה השנתית תהיה 4.2 אחוזים ב-2006 ו-5.2 אחוזים ב-2007. המשק יאבד במהלך השנים 2006 ו-2007 באופן פרמננטי תוצר בסך 7.4 מיליארד שקל (מחירי 2005), כ 1.2 אחוזים מהתוצר השנתי הפוטנציאלי.

• בתרחיש פסימי (תרחיש של מלחמת התשה, עם המשך ירי רקטות על יישובי הצפון) הצמיחה תהיה איטית יותר ברבעונים הבאים ורמת התוצר לא תחזור לתוואי המקורי. בתרחיש זה, שיעור הצמיחה בממוצע שנתי יעמוד על 3.9% לשנת 2006 ו-3.2% לשנת 2007. המשק יאבד במהלך השנים 2006 ו-2007 באופן פרמננטי תוצר בסך כ-15.2 מיליארד שקל (מחירי 2005), כ-2.4 אחוזים מהתוצר השנתי הפוטנציאלי. בנוסף לכך, הפסד התוצר המצטבר ילך ויגדל בשנים הבאות (2008 ואילך), כל עוד מלחמת ההתשה תימשך והשקט הביטחוני לא יחזור.

• בשני התרחישים (ובעיקר בתרחיש הפסימי) הרכב התוצר ישתנה לרעה: חלקו של תוצר השירותים הציבוריים יגדל על חשבון חלקו של התוצר העסקי.

• ההשפעה על הגירעון התקציבי בשנת 2007 תהיה מתונה בתרחיש האופטימי, אך משמעותית בתרחיש הפסימי. אנו צופים שיעד הגירעון יועלה מ-2.0 ל-2.5 או ל-3.0 אחוזי תוצר, ובמקביל יקוצץ התקציב (עד כדי 9 מיליארד שקל בתרחיש הפסימי). במקרה זה הקיצוץ יכלול בעיקר הפחתות בהוצאות, אך יתכן שגם הגדלה בנטל המס.

1. השפעות על רמת הפעילות השוטפת במשק בזמן הלחימה והתוצר ברבעון השלישי של 2006

בנק ישראל העריך בתחילת אוגוסט, תוך בחינת היקף הפגיעה בפעילות הענפים השונים במשק, שהפגיעה השבועית (הישירה) בתוצר המקומי הגולמי היא בין 0.75 ל 1.08 מיליארד שקל. משמעות הדבר היא פגיעה של בין 6.3% ל-9.1% בתוצר השוטף. במלים אחרות, בנק ישראל חישב שרמת הפעילות במשק בתקופת הלחימה עומדת על 90.9%-93.6% מהרמה הפוטנציאלית (בהיעדר מלחמה).

במהלך התקופה מאז תחילת אוגוסט ועד סוף הלחימה נראה שחלק מהעסקים באזור הצפון, ובעיקר בעיר חיפה, הגדילו את רמת הפעילות שלהם או אף חזרו לרמת פעילות רגילה. לכן, אנו שהיקף הפגיעה בפעילות המשקית בזמן הלחימה הוא בקצה הנמוך של הערכות בנק ישראל מתחילת אוגוסט, כלומר שרמת הפעילות עומדת על כ-93.6% אחוזים מהרמה הפוטנציאלית. תחת הנחה זו, ובהנחה שהלחימה נמשכה בסך הכל כ-5 שבועות, רמת התוצר ברבעון השלישי של 2006 תהיה כ-97.6% מהרמה הפוטנציאלית.

אולם, מכיוון שבחלק מהענפים (ובמיוחד בתיירות הנכנסת, המהווה כ-1.5% מהתוצר) הפגיעה תימשך בהיקף מלא או כמעט מלא גם בהמשך חודש אוגוסט ובמהלך חודש ספטמבר, אנו חוזים שרמת התוצר ברבעון השלישי של 2006 תהיה כ- 97% מהרמה הפוטנציאלית.

היקף פגיעה בתוצר של 3% ברבעון אחד הוא בהחלט חריג. אולם, לשם השוואה, במהלך המיתון החריף שהחל בסוף שנת 2000, על רקע המשבר בשוקי ההיי-טק בעולם, מתקפת הטרור הפלסטינית והמדיניות המוניטרית המרסנת במהלך 2000 ו-2001, התוצר התכווץ במהלך ארבעה רבעונים רצופים וצמח בקצב איטי יחסית במהלך מספר רבעונים נוספים, כך שהפגיעה המצטברת ברמת התוצר הייתה גדולה בהרבה, כ-12%.

בסך הכל, בהנחה של מגמת צמיחה של 1.0 אחוז לרבעון (כ-4% בשיעור שנתי), אנו חוזים צמיחה שלילית בתוצר ברבעון השלישי של כ-2% (כ-8% בשיעור שנתי).

2. השפעות על רמת הפעילות במשק לאחר סיום הלחימה (התוצר ברבעון האחרון של 2006 ובמהלך 2007)

נבחן את ההשפעה על רמת הפעילות במשק לאחר סיום הלחימה בשני תרחישים, אופטימי ופסימי, המתוארים בתרשים המצורף. ההבדל העיקרי בין שני התרחישים נובע מההנחות השונות לגבי המצב הביטחוני שישרור לאחר סיום הלחימה (שקט ביטחוני מלא ביישובי הצפון או מלחמת התשה עם ירי מזדמן של רקטות).

• התרחיש האופטימי. בתרחיש זה – תרחיש של שקט ביטחוני ביישובי הצפון – נניח, כי עם סיום הלחימה הושגה הפסקה מוחלטת של ירי רקטות על יישובי הצפון והחיים ביישובים אלה יחזרו בהדרגה לשגרה. (תרחיש זה אינו פוסל אפשרות של תקריות אש ואירועים ביטחוניים בהם יהיו מעורבים כוחות צה"ל בשטח לבנון). רמת הפעילות בענפים השונים במשק תחזור בהדרגה לרמה רגילה ואף מעבר לכך. הדבר נכון במיוחד לגבי ענפים כגון בנייה (עקב הצורך לבנות ולשפץ מבנים שנהרסו במלחמה), המסחר והשירותים (עקב גידול בצריכה הפרטית לאחר דחיית קניות בתקופת המלחמה, בעיקר ביישובי הצפון) ואולי גם התעשייה (עם הגברת הייצור להשלמת מלאים שירדו בתקופת המלחמה).

מצד שני, ההתאוששות בתיירות הנכנסת, בהשקעות זרות ובתחומים נוספים צפויה להיות איטית יותר. אנו מניחים כי בתרחיש זה קצב הצמיחה בשני הרבעונים הבאים (הרבעון האחרון של שנת 2006 והרבעון הראשון של שנת 2007) יעמוד על 2.5% לרבעון (כ-10% בקצב שנתי). כתוצאה מכך, רמת הפעילות תתקרב במהירות לתוואי שהמשק נמצא בה לפני תחילת המלחמה. בתרחיש זה, שיעור הצמיחה בממוצע שנתי יעמוד על 4.2% בשנת 2006 ו-5.2% בשנת 2007 (לעומת שיעורי צמיחה של 5.4% ב-2006 ו-4.1% ב-2007 שהיו צפויים על פי התוואי שהמשק נמצא בו לפני תחילת המלחמה).

ראוי לציין ששיעור הצמיחה הגבוה יחסית בשנת 2007 לא מסמל שיפור ברמת התוצר לעומת התוואי המקורי, אלא נובע מהבסיס הנמוך של רמת התוצר בשנת 2006; גם בתרחיש אופטימי זה, המשק יאבד במהלך השנים 2006 ו-2007 באופן פרמננטי תוצר בסך 7.4 מיליארד שקל (כ-1.2% מהתוצר השנתי הפוטנציאלי).

• התרחיש הפסימי. בתרחיש זה – תרחיש של מלחמת התשה – נניח כי עם סיום הלחימה לא תושג הפסקת אש מוחלטת, כלומר יימשכו הפגזות של רקטות על יישובי הצפון, אם כי במינון נמוך יחסית, והפעילות הצבאית בדרום לבנון תימשך בעצימות נמוכה. החיים ביישובי הצפון לא יחזרו לשגרה ורמת הפעילות בענפים השונים לא תחזור לרמה רגילה. אנו חוזים כי בתרחיש זה קצב הצמיחה בשני הרבעונים הבאים יעמוד על 1.5 אחוזים לרבעון (כ-6% בקצב שנתי). בהמשך הדרך, החל ממחצית שנת 2007, קצב הצמיחה יהיה נמוך יותר מהתוואי המקורי ויעמוד על 0.8% לרבעון (כ-3.2% בקצב שנתי). זאת, עקב גידול בפרמיית הסיכון ובנטל המס וירידה בקצב הגידול של ההשקעות, של הצריכה הפרטית ואולי אף של היצוא. בתרחיש זה, שיעור הצמיחה בממוצע שנתי יעמוד על 3.9% לשנת 2006 ו 3.2 אחוזים לשנת 2007. בתרחיש פסימי זה המשק יאבד במהלך השנים 2006 ו-2007 באופן פרמננטי תוצר בסך כ-15.2 מיליארד שקל (כ-2.4% מהתוצר השנתי הפוטנציאלי).

בנוסף לכך, הפסד התוצר המצטבר ילך ויגדל בשנים הבאות (2008 ואילך), כל עוד מלחמת ההתשה תימשך והשקט הביטחוני לא יחזור.

3. השפעות על הכנסות המדינה ממסים בשנת 2007

נניח, כי הכנסות המדינה ממסים מגיבות בפיגור של רבעון אחד לרמת התוצר, כי הגמישות של ההכנסות ביחס לתוצר היא 1.3 וכי צפי הגבייה המקורי לגביית מסים בשנת 2007 (במחירים שוטפים) עמד על 182.5 מיליארד שקל.

• התרחיש האופטימי. בתרחיש זה התוצר במהלך התקופה שבין רבעון 4 בשנת 2006 ורבעון 3 בשנת 2007 יהיה נמוך ב-0.41% לעומת התוואי המקורי, ועל כן בשנת 2007 "יחסרו" 0.54% מההכנסות, שהם מיליארד שקל.

• התרחיש הפסימי. בתרחיש זה התוצר במהלך התקופה בין הרבעון האחרון של 2006 ל-3 של 2007 יהיה נמוך ב-2.17% לעומת התוואי המקורי, ועל כן בשנת 2007 "יחסרו" 2.82% מההכנסות, שהם 5.2 מיליארד שקל.

4. השפעות על הוצאות תקציביות בשנת 2007: נניח כי כל ההוצאות לפיצויים על נזקי המלחמה (הישירים והעקיפים) ישולמו בשנת 2006. לכן, ההשפעה העיקרית על היקף ההוצאות בשנת 2007 נובעת מהגידול הצפוי (לעומת התוואי המקורי) בהוצאות הציבוריות לשיקום ולפיתוח באזור הצפון (בנייה ציבורית, חיזוק רשויות מקומיות, עידוד תעסוקה ותוכניות סיוע אחרות שסביר שיוחלט עליהן) ובצריכה הביטחונית. נניח שהסעיף הראשון (הוצאות הציבוריות לשיקום ולפיתוח) יגדל בשנת 2007 בכחצי אחוז תוצר (פוטנציאלי), כלומר ב-3.25 מיליארד שקל. לגבי הסעיף השני (הצריכה הביטחונית) נבחין בין שני התרחישים שהוצגו לעיל (שקט ביטחוני או המשך ירי רקטות).

• בתרחיש האופטימי. בתרחיש זה, אנו מניחים שהצריכה הביטחונית תעלה (ביחס לתוואי המקורי) בחצי אחוז תוצר (3.25 מיליארד שקל, או שהם כ-6.5 אחוזים מסך הצריכה הביטחונית). הגידול יידרש על מנת לחדש מלאים ולהיערך לאיומים החדשים שנחשפו במהלך המלחמה. סך הגידול בהוצאה התקציבית יסתכם בתרחיש זה ב-6.5 מיליארד שקל (מחצית להוצאות הציבוריות לשיקום ולפיתוח ומחצית לצריכה הביטחונית).

• בתרחיש הפסימי. בתרחיש זה, עקב הצורך בהמשך הפעילות הצבאית (כולל שירות מילואים מוגבר) והגידול באיומים הביטחוניים העתידיים, אנו מניחים שהצריכה הביטחונית תעלה (ביחס לתוואי המקורי) באחוז אחד מהתוצר, כלומר בכ-6.5 מיליארד שקל. בתרחיש זה, סך הגידול בהוצאה התקציבית יסתכם ב 9.75 מיליארד שקל.

5. השפעות על עמידה ביעדי ההוצאה והגירעון בשנת 2007: נניח שהממשלה תבצע את כל ההפחתות שהיו נדרשות ממילא בתוואי המקורי (שלפני תחילת המלחמה) על מנת לעמוד ביעד הגירעון שתוכנן לשנת 2007 (2.0 אחוזי תוצר) וביעד ההוצאות שתוכנן (גידול ריאלי של 1.7 אחוזים לעומת תקציב 2006). כמו כן, נניח בשלב זה שלא יינקטו צעדי מדיניות חדשים (הנחה זו תשונה בסעיף הבא).

תחת הנחות אלה:

• בתרחיש האופטימי: ההוצאה התקציבית צפויה לגדול ב-2.7 אחוזים מעבר ליעד של 1.7 אחוזים (4.4 אחוזים בסך הכל). הגירעון הצפוי בשנת 2007 יגדל ב 7.5 מיליארד שקל ויסתכם ב-3.2 אחוזי תוצר (לעומת 2.0 אחוזי תוצר בתכנון המקורי).

• בתרחיש הפסימי: ההוצאה התקציבית צפויה לגדול ב-4.1 אחוזים מעבר ליעד של 1.7 אחוזים (5.8% בסך הכל). הגירעון הצפוי בשנת 2007 יגדל ב-14.9 מיליארד שקל ויסתכם ב-4.4 אחוזי תוצר (לעומת 2 אחוזי תוצר בתכנון המקורי).

6. המדיניות הפיסקלית הצפויה והרצויה: סביר להניח, כי הממשלה לא תאפשר את הגידול בגירעון התקציבי בשנת 2007 למימדים החזויים (3.2 אחוזי תוצר בתרחיש האופטימי ו-4.4% אחוזי תוצר בתרחיש הפסימי). מצד שני, סביר גם שהממשלה לא תיצמד ליעד הגירעון בתכנון המקורי של התקציב (2 אחוזי תוצר), מה עוד שיעד זה לא אושר עדיין על ידי מליאת הממשלה או הכנסת, אלא נקבע (לפני פרוץ המלחמה) כיעד רצוי על ידי משרד האוצר וראש הממשלה.

לכן, בנסיבות אלה, אנו חוזים שהממשלה תבחר יעד גירעון לשנת 2007 של 2.5 או 3.0 אחוזי תוצר בתרחיש האופטימי ושל 3.0 אחוזי תוצר בתרחיש הפסימי, החלטה שתעמוד בחוק הקיים (הקובע שהגירעון לא יעלה על 3.0 אחוזי תוצר). במקביל, הממשלה תתחייב שבשנים הבאות הגירעון התקציבי יופחת, נניח ל-2.0 אחוזי תוצר בשנת 2008 ול 1.0 אחוז תוצר בשנת 2009. בכך, הממשלה עדיין תוכל לעמוד בקווי היסוד שלה, שקבעו שהגירעון התקציבי יופחת בהדרגה, ל-1 אחוז תוצר, עד שנת 2009.

העמידה ביעד גירעון של 2.5 או 3.0 אחוזי תוצר עדיין תחייב צעדים משמעותיים להפחתת הגירעון (1.0 4.2 מיליארד שקל בתרחיש האופטימי ו-8.8 מיליארד שקל בתרחיש הפסימי), זאת מעבר לצעדים שהיו נדרשים ממילא בתוואי המקורי (לפני פרוץ המלחמה) לעמידה ביעד הגירעון של 2.0 אחוזי תוצר.

המדיניות התקציבית הסבירה, בהינתן חוסר הוודאות לגבי התממשות שני התרחישים, היא להניח בשלב זה את התממשות התרחיש האופטימי ולקבוע יעד גירעון של 2.5 אחוזי תוצר. הדבר יצריך קיצוץ של 4.2 מיליארד שקל תוך הימנעות, לפחות בחודשים הקרובים, מהגדלת התוספת לביטחון בתרחיש הפסימי (3.25 מיליארד שקל) והסתפקות בהגדלה של תקציב הביטחון המניחה תרחיש אופטימי. אם התרחיש הפסימי יתממש, ניתן יהיה בהמשך להגדיל את יעד הגירעון ל-3.0 אחוזי תוצר ולקצץ 4.6 מיליארד שקל נוספים מהתקציבים האזרחיים, ובמקביל להגדיל את התוספת לתקציב הביטחון.

תכנון מסוג זה יאפשר בכל מקרה עמידה ביעד גירעון של 2.5 3.0 אחוזי תוצר (אם כי תוך וויתור זמני על יעד ההוצאה בתקציב).

מבחינת מקור הקיצוץ הרצוי בגירעון, יתכן שלא יהיה מנוס (במיוחד בתרחיש הפסימי) מחלוקתו בין הפחתה בהוצאות לבין הגדלת נטל המס. הגדלת נטל המס יכולה להתבצע בשתי צורות: • צמצום פטורים והטבות מס – צורה יעילה ונכונה מבחינת המדיניות הכלכלית אך קשה מבחינה פוליטית. • דחיית שלבי הרפורמה במס על יחידים ועל חברות – צורה לא נכונה מבחינת המדיניות הכלכלית אך קלה מבחינה פוליטית.