מי שילם ומי ישלם את חשבון המלחמה? בדיקה של בנק ישראל

כשהממשלה אישרה את התקציב ל-2025 הוא כלל העלאת מסים - צעד שנועד לסייע במימון עלויות המלחמה. כשמעלים מסים מתעוררת עולה שאלה - על מי המסים האלו "יוטלו", ובמילים אחרות - מי מממן אותם? ניתוח שפרסם בנק ישראל עונה על השאלה באופן ברור. 

המסקנה הראשית: "עיקר נטל המס הנוסף הוטל על החמישונים העליונים", כתבו חוקרי הבנק המרכזי, כשחלקו של החמישון העליון בסך הנטל הנוסף "גבוה בשיעור ניכר מחלקו בסך ההכנסות או בסך ההוצאות לצריכה פרטית במשק, בעוד שחלקם של שאר החמישונים בנטל זה נמוך מחלקם בסך ההכנסה וההוצאה".  במילים פשוטות: העשירים שילמו את מרבית החשבון.

חבילת מס בהיקף 1.5% תוצר: מה כללה?

חבילת שינויי החקיקה שנכנסה לתוקף בתחילת 2025 מהווה אחת מפעולות גיוס ההכנסות הממשלתיות הגדולות שנקטה ישראל בשנים האחרונות. "חבילה זו כללה צעדים מגוונים שהביאו לעלייה במיסים על צריכה, עבודה ורווחי-הון", ציינו בבנק ישראל, כשהעלייה הכוללת "הסתכמה בכאחוז וחצי תוצר."

העלאת מע"מ ל-18%: הצעד הגדול ביותר במונחי גבייה ציבורית. הגבייה הנוספת מהעלאת המע"מ בנקודת אחוז מוערכת בסביבות 7-8 מיליארד שקל. חוקרי הבנק ציינו כי לפי הספרות המחקרית, "העלייה בנטל המע"מ נופלת ברובה הגדול על הצרכנים ולא על היצרנים והסוחרים" - כך שהנטל פוגע בכלל הציבור לפי דפוסי הצריכה שלו.

מס על רווחים כלואים: כאן מדובר באחד הצעדים היצירתיים והשנויים במחלוקת בחבילה. חברות שצוברות רווחים ובוחרות שלא לחלקם כדיבידנד - מה שמכונה "רווחים כלואים" - ואינן מנתבות אותם להשקעות ריאליות בעסק, ישלמו מס שנתי של 2% על אותם רווחים שנותרו בחברה. חשוב להבהיר: מדובר בתמריץ, לא בגזרה. חברה שתבחר לחלק דיבידנד תשלם מס דיבידנד במקום ותשתחרר מה"קנס". בנק ישראל ציין כי "בניגוד למבצעי דיבידנד שננקטו בעבר ושהניבו תקבולי מס חד-פעמיים על חשבון התקבולים העתידיים, שינוי חקיקה זה מייצר מקור הכנסה קבוע לתקציב המדינה."

מבחינת הגבייה הצפויה, המספרים גדולים: כ-9 מיליארד שקל ב-2025, מתוכם 5 מיליארד באופן קבוע, והיתרה חד-פעמית מהקדמת תשלומי מס. אבל זה לא הכול. כשמוסיפים את מס הדיבידנד שמשלמות חברות שבוחרות לחלק, מגיעים לאומדן כולל של 15 מיליארד שקל ויותר מצעד זה בלבד בשנת 2025.

"תופעת דחיית התשלום נפוצה בעיקר בקרב חברות החזקה המהוות ישות משפטית המחזיקה בבעלות על חברות אחרות ללא פעילות ריאלית נוספת משל עצמן, ועל חברות משלח-יד שהן חברות שרווחיהן נובעים משירות מקצועי שנותן בעל השליטה", כתבו חוקרי הבנק. כלומר - הרופאים, עורכי הדין, יועצי ההשקעות והיזמים שהפעילו עד כה מגן מס דרך חברות. במקרים רבים, ציינו החוקרים, הרווחים הכלואים "משמשים להפקת רווחים לבעלי השליטה באמצעות השקעות פסיביות בנדל"ן או בשוק ההון."

ביטוח לאומי ומס בריאות: הקפאת מדרגות ההכנסה בצירוף עליה של 0.17% במס בריאות הניבה כ-5.3 מיליארד שקל. צעד זה "פרוגרסיבי פחות ביחס למיסי ההכנסה האחרים", כפי שציינו החוקרים - שכן קיים שכר מרבי של כ-50 אלף שקל שמעליו לא משלמים ביטוח לאומי ומס בריאות, כך שהנטל כבד יותר דווקא על שכבת השכר הבינונית-גבוהה מאשר על המיליונרים.

הקפאת מדרגות מס הכנסה ונקודות זיכוי: הקפאת ההצמדה למדד נשמעת טכנית, אך מדובר בפגיעה כספית ממשית - ההשפעה נאמדת בכ-2.5 מיליארד שקל.

מס יסף על רווחי הון: הגבייה הצפויה: כ-1.5 מיליארד שקל. מאחר שמדובר במס שמוטל "על מי שנמצא בחלקים העליונים ביותר של התפלגות ההכנסה", ייחסו אותו החוקרים במלואו לחמישון העליון.

הפחתת דמי הבראה: בהסכם בין ההסתדרות למדינה הוסכם ששווי יום הבראה אחד יועבר כמס לאוצר במקום לעובד, ובנוסף הוקפא ערך יום ההבראה. הגבייה הצפויה: כ-1.1 מיליארד שקל.

החמישון העליון - שילם יותר, אבל לא כמו שאפשר לחשוב

יותר ממחצית מהנטל הנוסף הוטלה על החמישון העליון - ובאופן שגבוה מחלקו היחסי בהכנסה הלאומית. זאת בעיקר בשל שני צעדים שתוכנתו לפגוע בעשירים דווקא: מס הרווחים הכלואים ומס היסף על רווחי הון - שניהם יוחסו במלואם לחמישון זה. "הבעלות על חברות אלה ריכוזית מאוד בידי השכבות האמידות, והן משתמשות במבנים אלו ככלי לחיסכון ודחיית מס", קבעו חוקרי הבנק.

אך ישנה נקודה קריטית שאסור לפספס: "שיעור נטל המס הנוסף על שני החמישונים העליונים נמוך במקצת מחלקם בסך תשלומי המס ערב המלחמה." המשמעות: ביחס לנטל שנשאו לפני המלחמה, שני החמישונים העליונים לא שינו את מעמדם היחסי באופן דרמטי. שינויי החקיקה לא ייצרו מהפכה פרוגרסיבית.

ההשוואה הבין-לאומית: ישראל נמצאת בנקודה בעייתית

בנק ישראל ניצל את ההזדמנות לציין נקודה רחבה יותר: בהשוואה לעולם המערבי, "נטל המס בישראל נמוך בעיקר בחמישונים 3-4 וגבוה בחמישון העליון." מעמד הביניים-גבוה בישראל - משפחות שמרוויחות טוב אך לא מגיעות לפסגת ההכנסות - משלמות פחות ממקביליהן בעולם המפותח, בעוד שהשכבה העשירה ביותר משלמת יחסית יותר.

ומה עשתה חבילת המס של 2025 לפערים הללו? כמעט כלום: "שינויי החקיקה שאושרו השנה לא מצמצמים פערים אלה", קובעים החוקרים במפורש. גם אחרי הרפורמה הגדולה ביותר בשנים, ישראל נותרת עם מבנה מיסוי שנחשב חריג בהשוואה בין-לאומית.

מה לא נכלל בניתוח ולמה זה חשוב

הניתוח של בנק ישראל מכסה כ-85% בלבד מסך תוספת המס. על היתרה - בעיקר מיסי רכב, ביטול הטבות לכלי רכב חשמליים וצמצום הסדר הסולר בתחבורה (כ-1.5 מיליארד שקל) - לא ניתן לפצל באופן מדויק בין חמישוני ההכנסה, ולכן הם נותרו מחוץ לניתוח הכמותי.

בנוסף, הניתוח מתבסס על תחזיות הגבייה של האוצר ולא על הגבייה בפועל. הסיבה כלכלית לחלוטין: "הימנעות של משק בית מתשלום מס נוסף דרך שינוי התנהגות, כמו הפחתת צריכה, אין פירושה שלא חל נטל נוסף על משק בית זה." מי שקנה פחות בגלל העלאת המע"מ - לא פטור מהנטל; הוא פשוט ספג אותו בצורה אחרת.

בשורה התחתונה, ישראל גייסה כ-1.5% תוצר ממיסים לצורך מימון המלחמה. החמישון העליון שילם את החלק הארי, כמתוכנן. אבל מבנה נטל המס הישראלי - עם הפער שלו ביחס לעולם המערבי דווקא בשכבות הביניים-גבוהות - נותר כמעט ללא שינוי. שאלת ההוגנות של חלוקת הנטל תמשיך ללוות את דיוני המס הציבוריים גם אחרי שהמלחמה תיגמר.

הממצאים של האוצר - העשירון העליון אחראי על 34% מהמסים המשולמים

במקביל לפרסום של בנק ישראל, פרסם הכלכלן הראשי את נטל המס לפי בדיקות שהוא עשה (בדיקות מקדמיות יותר). המסקנה שלו: המסים העקיפים שוחקים את השכבות החלשות - והעשירון העליון נושא בכ-34% מסך גביית המס.

עשירון הכנסה תחתון שמשלם 45% ממשכורתו למדינה, לעומת 48% שמשלם העשירון העליון - על פניו נשמע כמעט שוויוני, אך המבחינה אבסולוטית, העשירון העליון משלם את רוב סכומי המס. כך עולה מבדיקה של הכלכלן הראשי באוצר שמתבססת על סקר הוצאות משקי הבית של הלמ"ס לשנת 2023, ומציגה גם את השלכות המסים העקיפים (בעיקר מע"מ) על העשירונים השונים. המסקנה המרכזית: מערכת המס הישראלית היא פרוגרסיבית ברמת המסים הישירים, אך המסים העקיפים - ובראשם המע"מ - מכרסמים באופן ניכר בפרוגרסיביות הזו, ופוגעים יחסית יותר בחלשים.

מס הכנסה על יחידים הוא עמוד השדרה של הפרוגרסיביות במערכת המס הישראלית. לפי הניתוח, בקרב משקי בית בעשירוני ההכנסה הנמוכים שיעור מס ההכנסה ביחס להכנסה "נמוך מאד - בין אם בשל אי תעסוקה או בשל אי הגעה לסף המס" - ועולה באופן ניכר עד לכדי 24% בעשירון העליון.

מדובר בפער עצום: בעוד שהעשירון התחתון משלם מס ישיר בשיעור 10% מהכנסתו ברוטו, העשירון העליון משלם 41% - פי ארבעה. אבל התמונה מורכבת יותר כשמביטים על כלל המסים הישירים. כפי שמציין המחקר, "דמי הביטוח הלאומי ומס בריאות מהווים את רכיב המס המרכזי עבור מרבית האוכלוסייה - מהעשירון הראשון ועד לעשירון השמיני."

פירוט המסים הישירים לפי עשירון מלמד כי בעשירון הראשון מס ההכנסה על יחידים עומד על 2% מההכנסה בלבד, בעוד דמי הביטוח הלאומי ומס הבריאות מסתכמים ב-7%, ומס חברות מוסיף עוד כ-1%. בעשירון העליון, לעומת זאת, מס ההכנסה לבדו מגיע ל-24% - הרכיב הדומיננטי.

המע"מ: המכה הנסתרת לעשירונים הנמוכים

כאן נמצאת הבעיה המבנית העיקרית. "נטל המס על העשירונים הנמוכים נובע בעיקרו מתשלומי מע"מ ודמי ביטוח לאומי", קובע המחקר. "עבור החציון התחתון, ובמיוחד עבור העשירונים הנמוכים בו, המע"מ מהווה את סעיף המס הגבוה ביותר מכלל המסים."

המספרים מדברים בעד עצמם: בעשירון התחתון, מע"מ מגיע ל-25% מההכנסה ברוטו. בעשירון השלישי הוא כבר 11%, בעשירון השישי - 9%, ובעשירון העליון הוא מסתכם ב-7% בלבד.

כאן נכנסת הסתייגות חשובה שמציג האוצר בגילוי דעת נדיר. הנתון של 25% לעשירון התחתון מעוות משהו: "משקל המע"מ החריג בעשירון התחתון נובע מכך שבקבוצה זו, ההוצאה לצריכה עולה באופן ניכר על ההכנסה המדווחת. הוצאה הגבוהה מההכנסה המדווחת עשויה לשקף, בין היתר, שימוש בחסכונות ונטילת הלוואות."

כשמחשבים את המע"מ כשיעור מההוצאה - שמשמשת כ"מדד טוב יותר להכנסה הפרמננטית" - התמונה משתנה דרמטית: "הרגרסיביות כמעט נעלמת. נטל המס מתייצב על כ-14% בממוצע ונותר כמעט אחיד לאורך התפלגות ההכנסות של משקי הבית." במילים אחרות, כשמסתכלים על ההכנסה לאורך חיי האדם ולא רק על הרגע הנוכחי, המע"מ אינו רגרסיבי כמו שנדמה.

מי משלם וכמה: בחינת חלקי העשירונים בעוגת המס

כשבוחנים לא את השיעור אלא את הסכומים המוחלטים, העשירון העליון הוא ספק המס הגדול ביותר של המדינה. בשנת 2023, חלקו בסך גביית המס עמד על כ-34%, בעוד שחלקו בהכנסה ברוטו עמד על כ-27% בלבד - פער של 7 נקודות אחוז לטובת המדינה.

העשירון התשיעי שילם 18% מסך המס, לעומת 17% חלקו בהכנסה ברוטו. כל שאר העשירונים שילמו פחות ממשקלם היחסי בהכנסות, כאשר פיזור המס הישיר חד במיוחד: "חלקו של העשירון התחתון מסך תשלומי המס הישיר עומד על 0.8% בלבד ועולה בהדרגה עם רמות ההכנסה כך שחלקו של העשירון העליון בתשלום המס הישיר עומד על כ-42%."

אי-שוויון: הקצבאות עושות את העבודה, לא המיסים

אחד הממצאים הבולטים במחקר נוגע לתרומה היחסית של מערכת המס לעומת מערכת הקצבאות בצמצום פערים חברתיים. לפי מדד ג'יני, חלה ירידה באי-השוויון בעשור האחרון - מ-0.478 ב-2014 ל-0.470 ב-2023 בהכנסה הכלכלית - עם התייצבות בשנים האחרונות.

אבל מי עושה את העבודה? "המנגנון הישיר המרכזי לצמצום אי-השוויון בישראל הוא מערכת הקצבאות וההעברות, שתרומתה הישירה לצמצום המדד גבוהה בשנת 2023 פי שלושה מתרומת מערכת המס: 0.069 לעומת 0.024 נקודות ג'יני."

כמו כן, הניתוח מגלה שכאשר מביאים בחשבון את המסים העקיפים - כלומר עוברים מהחישוב המצומצם למורחב - מדד ג'יני מנטו עולה מ-0.349 ל-0.377, "עדות לכך שהמסים העקיפים שוחקים את הפרוגרסיביות הכוללת של מערכת המס." עם זאת, האוצר מציין כי "מנגד הם פוגעים פחות בצמיחה" - ויתרון לא מבוטל לנוכח השפעות שליליות אפשריות של מיסוי ישיר גבוה על תמריצי עבודה.

שנת 2020-2021 מהווה נקודת ציון חריגה: בעוד שמשבר הקורונה הגדיל את אי-השוויון בהכנסה הכלכלית, "התמיכה הממשלתית בתקופה זו הפחיתה את אי השוויון בצורה ניכרת" - הוכחה נוספת לכוח של מנגנוני ההעברה.

אז שני מחקרים שיוצאים באותו יום - הם לא סותרים, אבל הם מובילים לתובנות שונות. מצד אחד, העלייה במסים בשנים האחרונות על רקע המלחמה היא בעיקר לעשירונים העליונים. אבל שלא תחשבו שהעשירונים התחתונים לא משתתפים - הם משלמים מסים נמוכים על השכר, אבל מסים מאוד גבוהים במע"מ, על הצריכה השוטפת שלהם כך שבפועל, נטל המס שלהם הוא כבר אפילו יותר מהעשירונים העליונים.