ניצחון בשרונה: ועדת הערר חתכה את היטל ההשבחה במיליונים

מתחם שרונה, אחד האזורים הרגישים והיקרים ביותר בתל אביב, הוא לא עוד מגרש נדל"ני. מדובר בלב פועם של תכנון עירוני, שימור היסטורי ומאבקי ענק בין יזמים לרשויות. שם, בין מבנים לשימור למגדלי ענק, התנהל בשנים האחרונות מאבק שקט אך עיקש סביב שאלת היטל ההשבחה - מאבק שהגיע כעת לנקודת רתיחה, והסתיים בהחלטה חריגה בהיקפה ובחריפותה של ועדת הערר המחוזית תל אביב לפיצויים והיטלי השבחה.

ההחלטה, שניתנה פה אחד על ידי יו"ר הוועדה עו"ד הלל גלקופ וחברי הוועדה, קיבלה את הערר שהגישו קבוצת הרכישה יונייטד שרונה וב.ס.ר הנדסה ופיתוח, נגד שומה מכרעת שקבעה חיוב בהיטל השבחה בגין הקלות תכנוניות בפרויקט מגדלי שרונה. מדובר בפרויקט רחב היקף הכולל שימור של שלושה מבנים היסטוריים והקמה של שלושה מגדלים בני כ-40 קומות כל אחד, עם עירוב שימושים של מגורים, תעסוקה, מסחר ושטחים ציבוריים.

בלב המחלוקת עמדה שומה מכרעת שנערכה ב-2021 על ידי השמאי אלי כהן, שקבעה כי גובה היטל ההשבחה בגין ההקלות יגיע לכ-97.9 מיליון שקל, לאחר ששומת הוועדה המקומית הגיע בתחילה לסכום גבוה בהרבה - כ-127 מיליון שקל. קבוצות הרכישה לא השלימו גם עם הקביעה הזו, והגישו ערר מקיף שבו טענו כי השומה מתעלמת משורה של נתונים כלכליים ותכנוניים מהותיים, ובראשם עלויות מימון עודפות שנגרמו בשל הארכת משך הפרויקט, אופן חישוב זכויות הבנייה הנובעות ממבני השימור, והיקף המטלות הציבוריות שהוטלו עליהן כתנאי למתן ההקלות.

כבר בראשית ההחלטה הציגה ועדת הערר את הטון. היא הדגישה כי נקודת המוצא לשומת היטל השבחה היא שווי השוק, כהגדרתו בפסיקה ובתקינה השמאית, וכי השווי הזה צריך לשקף את כל מאפייני המקרקעין בעיני "קונה מרצון". הוועדה דחתה את הגישה שלפיה ניתן להתעלם מעלויות מהותיות רק משום שהן נובעות, לכאורה, מ"בחירה יזמית".

• שרונה: כמה עולה דירה ממוצעת, ומה המחיר למ"ר בשכונה שנחשבת לטובה ביותר בארץ
• מחירי הדיור בכפר יונה: 23 אלף שקל למטר, נוף מדהים ופקקים. קונים?
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

ביקורת ישירה על קביעת השמאי המכריע

כך, בסוגיית עלויות המימון העודפות, מותחת ועדת הערר ביקורת ישירה על קביעת השמאי המכריע, שסבר כי אין מקום להפחית עלויות מימון שנגרמו כתוצאה מהתארכות הפרויקט עקב ההקלות. השמאי קבע כי מדובר בעלויות בנייה שוטפות וכי "לא סביר להעמיס על הקופה הציבורית את העדפתו הסובייקטיבית של מבקש ההקלה".

ועדת הערר דוחה את הגישה הזו לחלוטין. בהחלטתה היא קובעת כי השאלה האמיתית אינה אם מדובר ב"בחירה אישית", אלא האם העלות נדרשת כדי להוציא את ההקלה אל הפועל. "העובדה שבמסגרת פעולה תכנונית-שלטונית אשר מוגדרת בחוק ככזאת אשר מקימה חבות בהיטל השבחה, התאפשרה תוספת זכויות וקומות - אינה יכולה לאיין את העובדה כי תוספת זו גרמה לעלויות עודפות", נכתב בהחלטה. עוד מוסיפה הוועדה כי, "השאלה שאותה יש לשאול היא האם העלות נדרשת כדי להוציא את ההקלה על הפועל". לטענתה של ועדת הערר, עלויות מימון שנגרמות עקב הארכת משך הבנייה הן חלק בלתי נפרד מהשיקול הכלכלי של קונה סביר בשוק, ולכן יש להפחיתן משווי המצב החדש לצורך חישוב ההשבחה. בהתאם לכך, נקבע כי יש להשיב את השומה לשמאי המכריע, כדי שיכלול את העלויות העודפות הנדרשות ליישום זכויות ההקלה במסגרת תחשיב חדש.

ואולם הדיו לא הסתיים בכך. סוגיה מרכזית נוספת נגעה לאופן חישוב זכויות הבנייה הנובעות מהריסת שטחים במבני שימור. לפי תוכנית שרונה, שטחים שנהרסים במבני שימור אמורים להיות מנוידים, כלומר להיספר כזכויות בנייה שניתן לממש במבנים החדשים. השמאי המכריע קבע כי אין להביא בחשבון חלק מהשטחים האלה במצב הקודם, בין היתר משום שלטענתו לא הוכח כי לא ניתן יהיה לנצלם בעתיד. כאן נכנסה ועדת הערר לעובי הקורה, ולא חסכה ביקורת מהוועדה המקומית. במהלך הדיון התברר כי עיריית תל אביב שינתה את עמדתה הפרשנית ביחס לתוכנית, וטענה לראשונה כי הוראות תוכנית הבינוי שאפשרו ניוד מלא של שטחי השימור אינן תואמות את תוכנית שרונה המקורית. שינוי העמדה הזה, כך קבעה ועדת הערר, אינו לגיטימי.

• הוויתור על דירה בוטל - האישה נתנה לגרוש את הדירה ללא תמורה; בית המשפט החליט להחזיר לה מחצית מהדירה
• הפיצוי הענק בוטל: השופטים המליצו - והצדדים הסכימו
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק
• הסבתא הורישה הכל לנכדים - בית המשפט ביטל זאת

"לפתע, הפכה הוועדה המקומית את היוצרות"

"הוועדה המקומית רשאית לסטות במסגרת הליך זה מפרשנותה התכנונית באופן שמאיין את הפרשנות התכנונית הנוהגת על ידה במשך שנים רבות?" שאלה ועדת הערר בהחלטתה, והשיבה באופן חד משמעי: לא. בהחלטה נכתב כי לאורך כל הדרך - בתוכנית הבינוי, בהליכי הרישוי, בשומה שהפיקה הוועדה המקומית עצמה ואף בפני השמאי המכריע - החזיקה העירייה בפרשנות שלפיה כל שטחי השימור שנהרסים ניתנים לניוד. "לאחר כל הדברים האלו, לפתע, הפכה הוועדה המקומית את היוצרות", נכתב בהכרעת הדין, תוך ציון מפורש כי השינוי בעמדה נעשה "רק במסגרת ההליך שהתנהל בפנינו".

ועדת הערר הגדירה את ההתנהלות הזו כבעייתית, ואף הזכירה פסיקות קודמות שבהן היא ביקרה את הוועדה המקומית על שינויי עמדה בדיעבד בהליכי היטל השבחה. "דומה כי בעיניה של הוועדה המקומית זכותו והסתמכותו של הפרט על הפרשנות התכנונית ויישומה של פרשנות זו במשך שנים רבות הינה עניין שניתן להתעלם ממנו כלא היה, שעה שעסקינן בהליך היטל השבחה", נכתב בהחלטה שפורסמה. גם בסוגיית המטלות הציבוריות - שטחי הציבור שהיזמים התחייבו להקים ולהעביר לעירייה ללא תמורה - קיבלה ועדת הערר את עמדת העוררות. השמאי המכריע סבר כי אין להביא בחשבון את מלוא היקף המטלות, בין היתר משום שחלקן עוגן בהסכם ולא ישירות בתוכנית, ולכן מדובר ב"חיוב חיצוני". ועדת הערר דחתה גם קביעה זו.

הוועדה קבעה כי במקרה של הקלה תכנונית, שבה מימוש הזכויות נעשה במסגרת היתר הבנייה עצמו, אין להפריד בין ההקלה לבין תנאי ההיתר. אם תנאי להיתר, ולפיכך גם להקלה, הוא חתימה על הסכם להקמת שטחי ציבור, הרי שמדובר בחיוב פנימי מובהק שיש לנכותו מההשבחה. "בלא הסכם זה… לא הייתה מאושרת ההקלה מושא הערר", קבעה הוועדה, והוסיפה כי קונה סביר במועד הקובע היה מביא בחשבון את היקף המטלות הציבוריות כחלק מהשווי הכלכלי של הפרויקט.

בסופו של דבר, ולאחר קבלת כל הטענות העיקריות של קבוצות הרכישה, קבעה ועדת הערר כי הערר מתקבל במלואו. השומה מוחזרת לשמאי המכריע, עם הוראות מפורטות לתקן את החישוב בהתאם לקביעות הוועדה, כולל הפחתת עלויות המימון העודפות, בחינה מחודשת של זכויות הבנייה ממבני השימור, וניכוי מלא של המטלות הציבוריות שנדרשו כתנאי להקלה. המשמעות הכספית ברורה: היטל ההשבחה צפוי לרדת דרמטית, מסכום של כ-127 מיליון שקל שנקבע תחילה על ידי הוועדה המקומית, לכ-98 מיליון שקל ואף ייתכן שפחות, בהתאם לשומה המתוקנת. מעבר לכך, ועדת הערר חייבה את הוועדה המקומית תל אביב-יפו לשלם לעוררות הוצאות משפט בסכום של 30 אלף שקל, תוך כדי שהיא מציינת את "גובה המחלוקת הכספית המשמעותית" ואת אופי טענות העירייה.

מה בעצם המשמעות של הפחתת היטל ההשבחה בפרויקט כזה גדול?
המשמעות היא כסף גדול מאוד שנשאר בפרויקט ולא עובר לקופת העירייה. בפרויקט בהיקף של מגדלי שרונה, כל שינוי של עשרות מיליוני שקלים בהיטל ההשבחה משפיע ישירות על היתכנות כלכלית, על עלויות לקבוצות הרכישה, ועל המחיר הסופי של הדירות או המשרדים. זה לא תיקון שולי, אלא שינוי מהותי בתמונה הכלכלית.

למה ועדת הערר מדגישה כל כך את המושג קונה סביר?
מכיוון שזה לב העניין. ועדת הערר אומרת למעשה שכשבודקים השבחה, צריך לחשוב כמו אדם אמיתי שקונה נכס בשוק, ולא כמו נוסחה תיאורטית. קונה כזה מסתכל על עיכובים, על מימון, על שטחי ציבור שהוא חייב לבנות, ועל סיכונים. אם העלויות האלה קיימות במציאות, הן חייבות להילקח בחשבון גם בשומה.

האם ההחלטה הזו רלוונטית רק למתחם שרונה?
לא. אמנם מדובר בפרויקט ייחודי, אבל העקרונות שקבעה ועדת הערר יכולים להשפיע גם על פרויקטים אחרים, בייחוד כאלה שמשלבים שימור, מגדלים, הקלות תכנוניות ומטלות ציבוריות. יזמים וקבוצות רכישה בפרויקטים מורכבים צפויים להסתמך על ההחלטה הזו בטענות עתידיות.

מה החשיבות של הביקורת על שינוי העמדה של עיריית תל אביב?
זו אחת הנקודות החזקות בהחלטה. ועדת הערר אומרת לרשות המקומית שאי אפשר לאשר תוכנית, לתת היתרים, להפיק שומות - ואז, כשמגיעים לשלב הכסף, לשנות פרשנות. המסר הוא שיזמים ובעלי זכויות רשאים להסתמך על מה שהרשות אמרה ועשתה לאורך השנים.

האם ועדת הערר אומרת שעיריית תל אביב פעלה שלא בתום לב?
הוועדה לא משתמשת במלים חריפות כאלה באופן ישיר, אבל הרוח ברורה. היא מדברת על קושי לקבל שינוי עמדה מאוחר, על פגיעה בהסתמכות, ועל תחושה שטענות מועלות בדיעבד. זה ניסוח משפטי מרוסן, אבל המסר חד.

למה עלויות המימון נהפכו לנקודה כל כך מרכזית בפסק הדין?
משום שבפרויקטים ארוכים וגדולים, זמן הוא כסף - והרבה. כל עיכוב של שנה בבנייה מייצר עלויות מימון כבדות. ועדת הערר קובעת שאם ההקלות עצמן גורמות להתארכות הפרויקט, אי אפשר להתעלם מהמחיר הכלכלי של הזמן הזה כשבודקים בכמה באמת התעשר בעל הקרקע.

מה ההבדל בין חיוב פנימי לחיוב חיצוני ולמה זה חשוב?
חיוב פנימי הוא כזה שבלעדיו הפרויקט או ההקלה לא היו יכולים לצאת לפועל. חיוב חיצוני הוא משהו שהיזם בחר לקחת על עצמו מעבר לנדרש. ההבדל חשוב כי רק חיובים פנימיים מקטינים את ההשבחה. ועדת הערר קובעת כאן שהמטלות הציבוריות וההסכם עם העירייה הם חיוב פנימי מובהק.

האם העירייה יכולה בעתיד להימנע מהבעיה הזו?
כן, אבל זה דורש עקביות. אם הרשות רוצה מדיניות אחרת, היא צריכה לקבוע אותה מראש, בצורה ברורה, ולא לשנות כיוון אחרי שניתנו היתרים והתקבלו החלטות קודמות. אחרת היא מסתכנת שוב בביקורת דומה.

מה המשמעות של החזרת השומה לשמאי המכריע?
זה אומר שהסיפור עוד לא הסתיים סופית במספר אחד, אבל הכיוון ברור. השמאי יצטרך לעבוד לפי ההנחיות של ועדת הערר, שמצמצמות משמעותית את בסיס החיוב. בפועל, זה כמעט תמיד מוביל להפחתה משמעותית בסכום.

האם העובדה שהוועדה המקומית חויבה בהוצאות משפט היא חריגה?
כן, יחסית. ועדות ערר לא ממהרות לפסוק הוצאות, ובטח לא בסכום כזה. החיוב משקף את עמדת הוועדה שהערר היה מוצדק, ואת הביקורת על אופן ההתנהלות של הוועדה המקומית.

האם פסק הדין מחליש את הרשויות המקומיות?
לא בהכרח, אבל הוא מציב להן גבולות ברורים. הרשויות עדיין גובות היטל השבחה, אבל לא יכולות להתעלם מעלויות אמיתיות או לשנות פרשנות בדיעבד כדי להגדיל גבייה.

בשורה התחתונה, למה פסק הדין הזה מעורר עניין כזה גדול?
מפני שהוא משלב כסף גדול, פרויקט אייקוני, ביקורת חריגה על רשות חזקה כמו עיריית תל אביב, ועקרונות שיכולים להשפיע על שוק הנדל"ן כולו. זה לא עוד תיק טכני, אלא החלטה עם הד רחב הרבה מעבר למתחם שרונה.