מנהלי/מה בין גילוי מסמכים וחוק חופש המידע?/מחוזי

עובדות וטענות: בין העותרת, עיריית יבנה, לבין המשיבה, שירותי בריאות כללית מתקיימים הליכי תובענה אזרחית. ב"כ שרותי בריאות כללית ביקש מבימ"ש השלום להרשות לו להגיש "שאלונים" אולם הבקשה נדחתה מאחר והמועד הקבוע לכך בתקנות סדר הדין האזרחי חלף זמן רב קודם לכן.

מספר חודשים מאוחר יותר, פנתה הממונה על חופש המידע בעירייה לממונה על חופש המידע בכללית, בבקשה לקבל מידע לפי חוק חופש המידע תשמ"ח-1984, שפרטיו כוללים דוחות כספיים מבוקרים, מאזני רווח והפסד של שרותי בריאות ושל גופים קשורים מסוימים לתקופה 2004-1994. תשובת ב"כ שרותי בריאות היתה כי הדרישה לגילוי אותם מסמכים נדחתה בהחלטת בימ"ש השלום והוראות החוק לא נועדו לעקוף את התקנות ואת החלטת בית המשפט שנשענה עליהן.

כמו כן, נדחתה הבקשה משלושה טעמים נוספים: המידע המבוקש נמסר ועומד לרשות הציבור במשרד הבריאות, משרד האוצר וברשם העמותות (סעיף 8(4) לחוק); המידע הוא מהסוג ששירותי בריאות אינה רשאית למסור מטעמים של שמירה על ביטחון המדינה או מטעמים של פגיעה בפרטיות (סעיף 9(א)(2),(3) לחוק; המידע הוא מהסוג ששירותי בריאות אינה חייבת למסור מטעמים של פגיעה בסוד מסחרי, מקצועי או כלכלי (סעיף 9(ב)(6) לחוק).

מכאן עתירת העירייה לקבלת המידע, זאת על פי עקרון היסוד שבחוק האומר שלכל אזרח או תושב בישראל, הזכות לקבלת מידע מרשות ציבורית (סעיף 1 לחוק). המשיבה טענה, בין היתר, כי החוק אינו אמצעי לעקיפת החלטת ביהמ"ש וכי רשות מקומית אינה גורם זכאי למידע לפי החוק.

דיון משפטי: כב' הש' ד"ר ע' מודריק: תקנות סדר הדין האזרחי וחוק חופש המידע גיבשו שני "ערוצים" נפרדים להשגת מידע. כל ערוץ נע ב"מסילתו" ואין בהוראות המגבשות את הערוצים אזכור הדדי או יצירת התניה ערוצית כלשהי. התכלית הנורמטיבית של התקנות שונה מזו של החוק. תכליתן של התקנות היא לשמש את תכליתו של הדיון השיפוטי, היינו את "חקר האמת" או את "עשיית משפט". תכליתו של החוק היא לאפשר לאזרח לעיין במידע ציבורי. לעיין, כך סתם, ללא תכלית וללא מטרה. כיון שהוראות הדינים הללו מיועדות לשרת תכליות שונות, מתבקש ש"אין מלכות נוגעת במלכות" ומיצוי הליך אחד אינו חוסם את הדרך אל ההליך האחר.

המסקנה הזאת היא מדרש הגיון פשוט. תקנות סדר הדין האזרחי אינן הכלי היחיד שבמסגרתו יכול מידע המצוי בידי צד אחד למשפט לעבור אל הצד השני. אפשר שמידע כזה "יתגלגל" לידי צד החפץ בו מידי גורם שאינו צד למשפט. אפשר שיש לגבי מידע מסוים חובת דיווח ושהדיווח עומד לעיון הרבים (למשל דוחות לרשות לניירות ערך) ואפשר שזה מידע של רשות ציבורית שצריך לפי החוק, לאפשר נגישות אליו. מידע שהגיע לידי צד למשפט שלא לפי התקנות, אינו "מוקצה מחמת מיאוס" ואין בו כל פגם. לפיכך, העובדה שצד למשפט אשר ביקש מביהמ"ש באיחור זמן ביחס לקבוע בתקנות, שיינתן כלפי הצד השני, שהוא רשות ציבורית, צו לגילוי מסמכים ובקשתו נדחתה, אינה שומטת את הקרקע מתחת למחויבותה התמידית, שאינה תלויה (כמעט) בזמן של הרשות, לאפשר לכל אזרח או תושב קבלת מידע על מסמכיה.

החופש למצות את שני ההליכים הוא דו-כיווני. לא רק מי שכשל בניסיון לקבל מידע לפי התקנות חופשי לפעול ב"ערוץ" של החוק אלא גם מי שנכשל לפי החוק אינו מנוע מלנקוט בערוץ הקבוע בתקנות. כך למשל, נתין זר עלול להיתקל בסירוב למסירת מידע לפי החוק אך בהיותו צד כדין להליך אזרחי בישראל אין הוא מנוע מנקיטה בהליך לפי התקנות.

אשר לטענת המשיבה, כי העירייה אינה באה בכלל הזכאים לקבלת מידע לפי החוק, משום שעירייה איננה "תאגיד שהתאגד לפי הדין בישראל", לא רק שהיא משוללת יסוד בלשון החוק אלא גם חסרת כל טעם תכליתי. עירייה היא תאגיד מכוח הדין (סעיף 7 לפקודת העיריות [נוסח חדש] וסעיף 3 לחוק הפרשנות תשמ"א-1981). סעיף 2 לחוק חופש המידע מקנה זכות לקבלת מידע גם ל"תאגיד שהתאגד לפי הדין בישראל". אין ספק שהכוונה הייתה להוציא תאגיד זר ולהכליל תאגיד ישראלי מכל סוג, גוון או צורת התאגדות המעוגנים בדין, ובכלל זה רשות ציבורית.

אם כבר, הקושי כאן נובע מעת"מ 1607/05 עיריית אור יהודה נ' רשות שדות התעופה, מפי כב' הש' פלפל, הדן בסוגיית זכותה של עירייה לקבל מידע מרשות ציבורית לפי חוק חופש המידע, ונתן לכך מענה שלילי. פסק הדין סומך עצמו על שלושה טעמי הנמקה: פרשנות חוק חופש המידע; דיני הסמכות המנהלית ותכלית חוק חופש המידע. עפ"י הטעם הראשון, העירייה אינה באה בכלל "אדם" שלו נתונה הזכות לדרוש מידע לפי החוק. ביהמ"ש הגיע למסקנה זו מתוך היסק (אנלוגיה) לע"א 1644/04 עיריית רמלה נ' מרכז סליקה בנקאות, שם נקבע כי עירייה אינה מוסמכת להגיש תובענה ייצוגית בשמה של "קבוצה" כלל ארצית, בין היתר, מפני שהדין שקבע את הזכות להגיש תובענות כאלה התייחס מעבר ל"אדם" גם לגופים ציבוריים מסוימים; וכל גוף שלא נכלל בהם אינו כשר לשמש כתובע בתביעה ייצוגית. סובר ביהמ"ש, כי אילו סבר המחוקק ש"אדם" נוסף, לרבות רשות ציבורית יכול להיות עותר לפי חוק חופש המידע, בוודאי שהיה מציין אותם בין בחוק המקורי ובין בתיקוניו השונים. אלא שחוק חופש המידע מצד אחד אינו רחב דיו כדי להכיל כל "אדם" אך מצד שני, אינו צר כדי הוצאת גוף מאוגד מגדריו. כאמור, לפי החוק באה עירייה כתאגיד סטאטוטורי בגדר "תושב".

הטעם השני מבוסס על דיני הסמכות המנהלית. עירייה היא רשות מנהלית; "רשות מוסמכת" לביצוע אותם עניינים או פעולות שהחוק הסמיכה לבצעם. אין לה כוח לפעול מחוץ לגדריה של הסמכה מפורשת בדין. גם בעניין זה ערכה השופטת פלפל היקש מפס"ד עיריית רמלה, אולם ביהמ"ש קובע, כי האנלוגיה מסוגיית הגשת תובענה ייצוגית שנדונה בפס"ד רמלה אינה דבר הלמד מעניינו. ייתכן שהגשת תובענה ייצוגית המשרתת קבוצת תובעים החורגת בהיקפה מתחומי רשות מוניציפאלית מסוימת חורגת מכוחותיה של הרשות המקומית. אולם עתירה לקבלת מידע לפי החוק אינה צריכה להיות מוסברת בטעמים מסוימים ועל כן גם אינה צריכה להראות שהיא מתגדרת בתחומו של אינטרס מסוים מן האינטרסים שהעירייה מופקדת עליהם.

גם אם לא נסבור כך, הרי שבעניין דידן מכוונת פעולת העירייה להשגת מידע בהקשר לניסיונה לגבות ארנונה (או לגרום לביטול פטור מארנונה) וזה בודאי מתחום העניינים שעירייה נושאת במחויבות הטיפול בהם. כן נקבע, כי הסמכות נטועה דיה בסעיף 7 לפקודת העיריות האומר שעירייה היא תאגיד הכשר לתבוע ולהיתבע. אם יש לעירייה כוח לתבוע היא מקל וחומר, רשאית לפנות בבקשה לקבל מידע וכן, מכוח זכות התביעה, היא רשאית להגיש עתירה.

אשר לטעם השלישי - תכלית חוק חופש המידע, קרי, הרשות אמורה לדעת כי פעולותיה נבחנות ע"י העין הציבורית של האזרח הקטן, שיכול לממש את זכותו לעיין במסמכיה. נטען, בהסתמך על פס"ד אור יהודה הנ"ל, כי החוק לא פתח צוהר ל"מלחמות רשות ברשות". גם ממסקנה זו מסתייג ביהמ"ש. אין להשמיע שהמחוקק כיוון ל"מלחמת רשות ברשות". אלא שאם מטעמים מסוימים, נמצאת רשות ציבורית מסוימת נועלת את שערי המידע שבידה לפני רשות ציבורית אחרת, מדוע ישפר גורלה ממצב שבו תאגיד אחר תובע את אותו מידע? חוק חופש המידע חל גם על גופים דו-מהותיים מסוימים (למשל שירותי בריאות). גופים כאלה עשויים לנהוג בענייני מסירת מידע ציבורי על פי האינטרס הכלכלי העסקי שלהם. כאשר ההתנגדות למסירת מידע אינה נובעת מ"שיקולים ציבוריים" שהגוף הדו-מהותי אמון עליהם, אלא מאינטרסים מסחריים-כלכליים, "גיבוי" שניתן לכך בפסק דין כמו פס"ד אור יהודה יש בו כדי לערער, במידה מסוימת את תכלית חוק חופש המידע.

לפיכך, נדחית ההתנגדות לזכאות העירייה למידע לפי החוק.

עוד נטען, כי המידע המבוקש חותר לגילוי סודות מסחריים של שרותי בריאות. סודות מסחריים מוגנים בחוק עוולות מסחריות תשנ"ט-1999 ומכאן שגילויים נופל לגדר "מידע שאין לגלותו לפי כל דין" ((סעיף 9(א)(4) לחוק). טענה זו מוטעית ומכל מקום, פרטיה לא הוכחו. מידע שאין לגלותו לפי כל דין הוא מידע הנתון לחיסיון. גילויו אסור מכוח החוק. חוק עוולות מסחריות אינו מטיל חיסיון על סודות מסחריים. הוא מתיר, בנסיבות מסוימות, לבית משפט לתת צו שלא לגלותם (סעיף 23 לחוק). הנסיבות הללו אינן מתקיימות בענייננו. יתר על כן "סוד מסחרי" הוא "מידע עסקי, מכל סוג, שאינו נחלת הרבים ושאינו ניתן לגילוי כדין בנקל על ידי אחרים, אשר סודיותו מקנה לבעליו יתרון עסקי על פני מתחריו, ובלבד שבעליו נוקט אמצעים סבירים לשמור על סודיותו". לא התבאר מהו ה"מידע העסקי" הכלול בדוחות השנתיים ומהו היתרון ששרותי בריאות עשויה להפיק מסודיותו. מקובלת על ביהמ"ש השקפת העותרת, כי המשיבה הייתה צריכה להבהיר מהו האינטרס שעלול להיפגע עם הגילוי ולהוכיח את הפגיעה הפוטנציאלית (ע"א 6576/01 החברה לייזום נ' לירן). כך גם לגבי הטענה, כי החוק אוסר למסור מידע שגילויו הוא פגיעה בפרטיות. אולם עיון בהוראת סעיף 23א לחוק הגנת הפרטיות מראה כי המדובר בהגנה על "ענייניו הפרטיים של אדם" ומסעיפים 3-2 לחוק הגנת הפרטיות עולה, כי פגיעה בתאגיד אינה יכולה לבוא בגדרה של פגיעה בפרטיות של אדם. ובכל מקרה, תמה ביהמ"ש מה הגנה זו עושה אצל דוחות שנתיים של שרותי בריאות כרשות ציבורית שהיא תאגיד.

על שירותי בריאות מוטל על פי החוק, להצביע בתשובתה לפונה היכן מצוי החומר המבוקש והוא עומד לעיונו של כל מבקש בתשלום או שלא בתשלום. היא לא עשתה כן ומשום כך דין הטענה להדחות.