מיליונים פחות בהיטל השבחה: ההחלטה שעשתה סדר בתחנה הישנה

הסיפור הזה מתחיל לא בתוכניות אדריכליות נוצצות ולא בהדמיות של מגדלים, אלא באותו לב דרומי של תל אביב שהתרגל במשך שנים להיות סמל לעומס, לבטון ולהזנחה. מתחם התחנה המרכזית הישנה בעיר הוא לא עוד חלקת קרקע בעיר מבוקשת; הוא אזור עם “היסטוריה תכנונית וקניינית סבוכה”, כפי שתיארה זאת ועדת הערר, כזה שנגרר שנים ארוכות של הליכים, בעיות תכנוניות ובעיות קנייניות. דווקא שם, על שטח של 35,119 מ״ר בדרום תל אביב, התגלגלה מחלוקת שמאית גדולה סביב השאלה כמה התעשר בעל הקרקע בעקבות תוכנית מתארית שמבטיחה התחדשות עירונית, מע״ר מטרופוליטני מעורב שימושים והקצאת שטחים לציבור.

ההליך נסב סביב ערר שהגישו שיכון ובינוי נדל״ן ולוינשטיין נכסים בתחנה נגד הוועדה המקומית תל אביב-יפו, בעקבות שומה מכרעת מיום נה-12 לינואר 2022, שנערכה בידי השמאי המכריע יעקב פז. מדובר בהשבחה שנקבעה למקרקעין שבמתחמים 3-1 בתוכנית תא/4321, הידועה כמרחב השומרון, שפורסמה למתן תוקף ב-3 לפברואר 2020. עוד לפני שהעניין הגיע לשמאי המכריע, הפערים היו דרמטיים: הוועדה המקומית, באמצעות שמאית מטעמה, קבעה היטל השבחה של 177,321,149 שקל לכל החלקות; מנגד, שומת העוררות הציבה תג מחיר אחר לגמרי: 6,150,000 שקל. השמאי המכריע ניסה לפתור את המחלוקת דרך הכרעה מקצועית, וקבע היטל השבחה בסכום של 138,543,616 שקל, ומכאן נסללה הדרך לערר.

לוועדת הערר הוצגו כמה מחלוקות במקביל: שאלות על זמינות זכויות בנייה במצב הקודם, הסתמכות על מדידה ביחס לתוכנית היסטורית (תוכנית F), עלויות עודפות בבנייה תת־קרקעית, ובעיקר המטלות הציבוריות - האם לנכות את עלותן לפי רמת גמר או רק מעטפת, האם לכלול מע״מ, והאם ההפחתה נעשית מההשבחה או מסכום ההיטל. בחלק מן הנושאים נמנעה ועדת הערר מלהחליף את שיקול דעתו של השמאי המכריע, תוך הדגשה שמקדם זמינות וזמני דחייה הם עניין שמאִי מובהק, שההתערבות בו מצומצמת למקרים חריגים של טעות חמורה. היא אף העירה, בהקשר אחר, כי הוועדה המקומית לא הציגה לוועדת הערר את “מלוא התמונה” באחד הפרקים התכנוניים, כשנמצא שתוכנית מסוימת שעליה הסתמכה הוועדה המקומית כבר בוטלה בהחלטת ועדת ערר קודמת.

אבל הנקודה שסביבה נסוב העניין הציבורי והמעשי, והיא גם זו שהביאה להפחתה של מיליונים, היתה שאלת המטלות הציבוריות: אותם מבני ציבור, חניות ציבוריות ושימור מבנה בית הבאר שהיזמיות נדרשו לבצע במסגרת התוכנית וההסכמים מול העירייה. כאן התברר עד כמה למלים כמו מעטפת וגמר מלא יש משמעות כספית עצומה. העוררות טענו שדרישת הוועדה המקומית במסמכי המטלות היא למסור מבני ציבור בגמר מלא, ושזה תנאי הכרחי למימוש, ולכן העלות שיש להביא בחשבון צריכה להיות לפי רמת גמר מלאה, ואף נקבו באומדן של 10,000 שקל למ״ר. מנגד, הוועדה המקומית ביקשה להיצמד למסגרת שמאית מצמצמת יותר, וטענה שאין לכלול הסכמות חוזיות חיצוניות שאינן נדרשות לשווי לפי התוכניות, תוך הפניה להלכות בתחום.

• כ-88 אלף למ"ר בת"א: מיני־פנטהאוז נמכר ב-8 מיליון ש'
• 740 דירות חדשות בת"א: אושרה תוכנית של מטרופוליס
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

הוועדה המקומית קבעה תחשיב מתוקן

בשלב מסוים, לאחר דיון בפני ועדת הערר והצעה לסיים את העניין "על דרך ההסכמות", התמונה השתנתה: הוועדה המקומית עצמה הגישה עמדה מתוקנת, והודיעה שהיא מסכימה להפחית מההשבחה את עלות בניית מבני הציבור ברמת גמר (ולא ברמת מעטפת), וכן להוסיף מע״מ לעלות המטלות, וקבעה תחשיב מתוקן שמפחית בפועל 5,171,215 שקל מהיטל ההשבחה לעומת השומה המכרעת. בהודעתה, פירטה הוועדה המקומית מספרים קונקרטיים, ובין היתר ציינה כי עלות בנייה למ״ר מבנה ציבור ברמת גמר כולל מע״מ תיקבע על 9,404 שקל במקום 6,188 שקל בשומה המכרעת.

ועדיין, הדרך להסכמה מלאה לא נפתחה. יו״ר ועדת הערר העיר בהחלטת ביניים שהמהלך החד־צדדי הזה אינו ברור: אם יש הסכמה, צריך להביא אותה יחד עם העוררות; ואם אין הסכמה, המשמעות היא שהוועדה המקומית מציגה עמדה משפטית רחבה יותר, עם השלכות רוחב, שעשויה להוביל להחזרת העניין לשמאי המכריע ולקביעת הוראות "על אופן החישוב וההפחתות הנדרשות במקרים מעין אלו". בהמשך הבהירה הוועדה המקומית כי בשאר הסוגיות היא אינה מסכימה לפשרה ולכן לא ניהלה מגעים לפשרה, אך לגבי המטלות הציבוריות היא עומדת על שינוי העמדה לעבר גמר מלא ותוספת מע״מ.

כאן בא החלק העקרוני בהחלטה. ועדת הערר קבעה כי מאחר שהשמאי המכריע הפחית את המטלות הציבוריות לפי “רמת מעטפת”, בעוד שהוועדה המקומית עצמה הבהירה כי הדרישה בהסכמים היא לגמר מלא, יש לכך משקל שחורג מהמקרה הקונקרטי. היא כתבה בהכרעת הדין שלעמדה המתוקנת "נודעות, מטבע הדברים, השלכות רוחב גם על מקרים דומים", וכי במקרים המתאימים על הוועדה המקומית לאמץ וליישם אותה "הן מטעמי שוויון בין נישומים והן מכוח עקרונות המשפט המנהלי". בתוך כך, היא ציינה שטוב עשתה הוועדה המקומית שהסכימה לכך, ותיארה את השינוי כהתנהלות "ראויה והוגנת".

• בעלי דירות ניסו לעצור פינו בינוי - זו הסיבה שכשלו
• ניצחון בשרונה: ועדת הערר חתכה את היטל ההשבחה
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק
• הפיצוי הענק בוטל: השופטים המליצו - והצדדים הסכימו

ההנמקה נשענה על עקרון־העל של דיני היטל ההשבחה - עקרון ההתעשרות. ועדת הערר חזרה וקבעה כי היטל ההשבחה נועד לשקף את ההתעשרות של היזם במועד הקובע, "ובלא התעשרות - אין היטל". מתוך זה נגזרה המסקנה שלפיה אם במועד הקובע, לפי הנוהג והדרישה הרשותית, קונה סביר היה צופה שהיזם יידרש לבצע את המטלה ברמת גמר מלאה, אזי את העלות האמיתית הזאת צריך להפחית משווי המצב החדש, כדי שהשומה תשקף מס אמת ולא תיצור תמונה מלאכותית של התעשרות. ועדת הערר אף הדגישה שאין לקבוע מראש שברירת המחדל היא מעטפת או גמר; זה עניין שמאי שצריך להיקבע לפי "התנהלות הוועדה המקומית במקרים דומים ודרישותיה החוזיות במועד הקובע".

אין בסיס להחריג מע״מ

לצד זה נקבע גם עיקרון נוסף בעל משקל כספי מיידי: הכללת רכיב המע״מ בתוך עלות המטלה הציבורית לצורך ההפחתה. ועדת הערר אימצה בהחלטתה את העמדה שאין בסיס להחריג מע״מ, בין היתר בהסתמך על פסיקה הקובעת שעבודות פיתוח אינן פטורות ממע״מ, ועל כן "ברי כי ככלל המטלה הציבורית אינה פטורה ממע״מ", ולכן אין טעם שלא ינוכה גם הוא מההשבחה בהתאם לעקרון ההתעשרות.

ואז הגיע הוויכוח שהיזמים אוהבים להעלות, ושוועדות הערר לא פעם סוגרות לגביו את הדלת: האם את עלות המטלות הציבוריות יש להפחית מסכום ההיטל עצמו או משווי ההשבחה. ועדת הערר קבעה באופן חד משמעי כי ההפחתה היא משווי המצב החדש, כלומר מבסיס ההשבחה, ולא מסכום ההיטל. היא הזכירה כי בהליך קביעת היטל השבחה אין אפשרות לקזז חוב מההיטל עצמו, וכי המטלות הציבוריות רלוונטיות לשווי המקרקעין במצב החדש בלבד, כעלות שקונה סביר היה צופה שיצטרך להוציא כדי לממש את התוכנית. כלומר ההשוואה בין מצב קודם למצב חדש צריכה להישאר נקייה: את המטלה משקללים בתוך השווי החדש, וכך ההפרש בין השניים משקף התעשרות אמיתית. לא מקזזים לאחר מכן את ההיטל כאילו מדובר בפטור.

בסופו של דבר, ועדת הערר קיבלה את הערר "רק ביחס לצורך בתחשיב בהתאם לניכוי עלות רמת הגמר מהמטלה הציבורית", והחזירה את השומה לשמאי המכריע לצורך תיקון החישוב, כך שייקבע שווי רמת הגמר המלאה, ייכלל המע״מ, וייושמו העקרונות שנקבעו. ועדת הערר ציינה גם שמאחר שהשמאי המכריע כבר סיים את כהונתו, הצדדים יוכלו לנסות להגיע להסכמות על מחיר רמת הגמר, שכן לפי המסמכים קיימת מחלוקת בין אומדן של 10,000 שקל כולל מע״מ מצד העוררות לבין 7,650 שקל כולל מע״מ מצד הוועדה המקומית. בנסיבות העניין נקבע שאין צו להוצאות משפט, וההחלטה ניתנה פה אחד.

למה בכלל יש היטל השבחה? מה המדינה רוצה מזה?
הרעיון די פשוט: אם המדינה או העירייה מאשרות תוכנית שמעלה את הערך של הקרקע שלך, למשל מאפשרת לבנות יותר דירות או מוסיפה שימושים מסחריים - אז נוצר לך רווח על הנייר. המדינה אומרת שחלק מהרווח הזה צריך לחזור לציבור, כי הציבור הוא זה ששינה את התוכנית והעלה את השווי. ההיטל הוא בעצם מס על עליית הערך הזו.

אם עוד לא נבנה שם כלום, איך כבר מחשבים כסף כאילו קרה משהו?
מכיוון שבהיטל השבחה לא מחכים שתמכור דירה או שתסיים בנייה. השאלה היא כמה הקרקע שווה לפני התוכנית וכמה היא שווה אחרי התוכנית. גם אם בשטח עדיין יש אבק ומגרשים סגורים, לפעמים מבחינת השוק הערך כבר קפץ, כי התוכנית כבר קיימת והפוטנציאל נפתח.

מה זה בעצם שומה מכרעת, ולמה היא חשובה כל כך?
כשבעל הקרקע והוועדה המקומית לא מסכימים ביניהם על המספרים, אפשר ללכת לשמאי מכריע. זה שמאי נייטרלי שאמור להכריע בין הצדדים ולקבוע מספר. בהרבה מקרים ההכרעה שלו היא מה שמכריע גם את הכיוון הכלכלי של הפרויקט, כי לפעמים זה ההבדל בין עסקה שיכולה לעבוד, לעסקה שמתרסקת בגלל חיוב ענק.

למה הפערים פה היו כל כך מטורפים? איך מגיעים מ-6 מיליון ל-177 מיליון?
משום שכל צד מסתכל אחרת על השאלה מה באמת שווה הקרקע ומה באמת אפשר לעשות איתה. צד אחד יכול להגיד ש"יש פה פוטנציאל אדיר, זה תל אביב, התוכנית נותנת זכויות ענק" והצד השני יכול להגיד "רגע, לפני שמרוויחים יש פה ים בעיות: מטלות, דרישות ציבוריות, תשתיות, סיכונים, זמן, מורכבות". ברגע שכל אחד שם דגש על נקודות אחרות, מקבלים תוצאה שהיא כמעט עולם אחר.

מה זה מטלות ציבוריות, ולמה זה לא סתם עוד סעיף קטן?
מטלה ציבורית זה שם פשוט למשהו שיכול להיות יקר מאוד: היזם מקבל זכויות לבנות יותר, אבל בתמורה הוא מתחייב לבנות דברים שהעיר צריכה, כמו מבני ציבור, שטחים ציבוריים, חניון לציבור, לפעמים גם שימור של מבנים מיוחדים. זה יכול לעלות מיליונים רבים, וכשזה קורה - זה משפיע על כמה באמת נשאר ליזם בסוף.

אם היזם בונה לציבור, למה בכלל הוא משלם היטל השבחה? זה לא כפול?
זו בדיוק אחת השאלות שעומדות מאחורי פסק הדין. היזם אומר: :אני לא באמת מתעשר כמו שאתם חושבים, כי אתם מחייבים אותי להוציא הון על דברים ציבוריים". העירייה אומרת: "בסדר, אבל עדיין קיבלת זכויות ששוות כסף". בגלל זה נוצרת כל החשיבות של איך מחשבים את המטלות, כי זה קובע מהי ההתעשרות האמיתית ולא התעשרות על הנייר.

מה הסיפור עם מעטפת מול גמר מלא? למה זה כזה דרמטי?
מפני שמעטפת זה אומר קירות, שלד, בסיס. גמר מלא זה אומר שזה מגיע כמעט מוכן לשימוש - ריצוף, צבע, חשמל, אינסטלציה, דלתות, שירותים, אולי מיזוג, וכל מה שצריך כדי שאפשר יהיה להכניס אנשים ולהפעיל את המקום. זה פער כספי ענק. ברגע שאומרים ליזם "אתה לא מוסר מעטפת, אתה מוסר גמור", זה יכול לקפוץ בעוד מיליונים.

אז בעצם ועדת הערר האמינה ליזמים יותר מאשר לעירייה?
לא בדיוק. מה שקרה כאן מעניין: העירייה עצמה הודיעה לוועדת הערר שהיא מסכימה שחייבים לחשב את המטלות לפי גמר מלא ולהוסיף מע”מ. כלומר זה לא היה מצב שבו ועדת הערר אומרת לעירייה "טעיתם", בניגוד לעמדה שלה. זה מצב שבו העירייה שינתה עמדה, ואז וועדת הערר אמרה לה שאם זה מה שהם אומרים עכשיו, זה צריך להיות הכלל גם לשומות.

למה בכלל מדברים על מע”מ? זה מס של המדינה, לא של העירייה.
נכון, אבל מבחינת היזם זה כסף אמיתי שיוצא מהכיס. אם היזם חייב לבנות מבנה ציבור, והוא משלם לקבלן על העבודה כולל מע”מ, אז מבחינתו זה חלק מהעלות של המטלה. השאלה היתה אם כשמפחיתים את העלות מההשבחה, מפחיתים גם את המע”מ או מתעלמים ממנו. ועדת הערר אמרה בפשטות שאם זו העלות האמיתית, אין סיבה לזרוק אותה הצדה.

מה זה אומר להפחית מההשבחה ולא מההיטל? זה נשמע דומה, אבל זה לא אותו דבר?
זה נשמע דומה, אבל זה יכול לשנות את התמונה. להפחית מההשבחה אומר שקודם כל בודקים מה הערך של הקרקע אחרי התוכנית, ואז מורידים ממנו את העלויות שהיזם חייב להוציא כדי לממש אותה. ורק אחרי זה מחשבים את ההיטל מהפער. להפחית מההיטל זה כבר להקטין את המס אחרי שהמס חושב. ועדת הערר בעצם אמרה שלא משחקים אחרי החישוב, מתקנים את הבסיס עצמו כדי שההשבחה תהיה אמיתית.

למה ועדת הערר החזירה את זה לשמאי ולא פשוט קבעה מספר חדש וזהו?
מכיוון שוועדת ערר בדרך כלל לא עושה את כל עבודת השמאות מחדש במקום השמאי המכריע. היא כן יכולה לקבוע עקרונות וכללים, אבל כשצריך להכניס מספרים מדויקים, לבחור בין אומדנים ולחשב שווי - זה תפקיד שמאי. אז היא אמרה שהם קבעו איך צריך לחשב, ועכשיו הם צריכים לעשות את זה בצורה מסודרת.

מה המשמעות של זה שהשמאי המכריע כבר סיים את התפקיד שלו? זה משנה משהו?
זה יכול לשנות מבחינה פרקטית, כי לפעמים כשהשמאי כבר לא בתפקיד, צריך למצוא מסלול איך להמשיך: האם ממנים שמאי חדש, האם הצדדים מגיעים להסכמה בלי עוד סיבוב, או שממשיכים בכל זאת בדרך אחרת. ועדת הערר גם רמזה שכדאי לצדדים לנסות להגיע להסכמות על המספרים, כדי לא להסתבך.

האם פסק הדין הזה יכול להשפיע גם על פרויקטים אחרים בתל אביב?
כן, וזה אחד הדברים הכי מעניינים כאן. ועדת הערר ממש סימנה שיש פה השלכות רוחביות. כלומר זה לא רק אירוע נקודתי לשיכון ובינוי ולוינשטיין. היא בעצם אמרה לעירייה שאם הם כבר מסכימים שככה צריך לחשב מטלות ציבוריות, הם צריכים ליישם את זה גם במקרים אחרים, כדי שלא יהיה מצב שיזם אחד מקבל חישוב אחד ויזם אחר מקבל משהו אחר.

למה בכלל מתחם התחנה המרכזית הישנה הוא כזה חומר נפץ תכנוני?
משום שזה מתחם ענק, בלב אזור רגיש, שהוא מצד אחד במיקום סופר מרכזי, ומצד שני סוחב שנים של כאוס אורבני ותפקודי. יש שם המון אינטרסים: עירייה, תושבים, בעלי קרקעות, יזמים, תחבורה ציבורית, מסחר, וגם שאלות של איך מתקנים מקום שנהפך במשך שנים לנקודה בעייתית בעיר. לכן כל שינוי שם הוא דרמה תכנונית, וגם כספית.

היזמים הרוויחו פה ניצחון, או שזה רק תיקון קטן?
תלוי איך מסתכלים על זה. זה לא ביטול ההיטל, וזה גם לא מצב שבו ועדת הערר קיבלה את כל הטענות שלהם. אבל מצד שני, היא כן קבעה עיקרון שעשוי להוריד להם סכומים משמעותיים, בייחוד בפרויקט כזה גדול שבו כל שינוי בעלויות המטלות הציבוריות יכול להיות במיליונים. כלומר זה לא "הכל שלנו", אבל זה גם לא הפסד.