המפקח על הבנקים: “השוק השתנה מאז רפורמת בכר - נדרש עדכון רגולטורי”

בכנס לציון 20 שנה לרפורמת בכר אמר המפקח על הבנקים דניאל חחיאשוילי כי השוק הפיננסי כיום שונה בתכלית מזה שהיה ערב הרפורמה, וכי נדרשת התאמה של התפיסה הרגולטורית למציאות חדשה שכיום היא רוויה בשחקנים, עם טכנולוגיה מתקדמת, מודלים עסקיים חדשים וגבולות פחות ברורים בין גופים פיננסיים. לדבריו, בעוד רפורמת בכר ביקשה להתמודד עם ריכוזיות וניגודי עניינים במערכת הבנקאית, כעת האתגר הוא עיצוב רגולציה שתאפשר תחרות לצד שמירה על יציבות.

“בתקופה של רפורמת בכר הייתי כלכלן צעיר בפיקוח על הבנקים, ואני זוכר היטב את סימני השאלה שעלו אז לגבי התועלת שבה,” אמר חחיאשוילי בפתח דבריו. “מה שכן היה ברור לרגולטורים דאז הוא שהמערכת התאפיינה בריכוזיות גבוהה ובניגודי עניינים, לפחות פוטנציאליים. הרפורמה נולדה מהבנה שכאשר יש כשל שוק, על הרגולטור לפעול כדי לתקן אותו, תוך שמירה על יציבות המערכת הפיננסית שהיא בראש ובראשונה אינטרס ציבורי”. 

לדבריו, לא ניתן להבין את המציאות הרגולטורית הנוכחית מבלי להשוותה לשוק הפיננסי שלפני שני עשורים: “היום, כשמדברים על אשראי עסקי בישראל, מדברים על שוק תחרותי בהרבה. ההמלצות של ועדת בכר היוו בסיס חשוב, אבל השוק המשיך להתפתח הרבה מעבר להן, בין היתר בזכות צעדים נוספים: הקטנת החוב הממשלתי, פיתוח שוק ההון, הזרמת כספי הפנסיה, רפורמות בניהול סיכונים בגופים מוסדיים וצמיחת טכנולוגיות חדשות.”

שינוי מבני ותחרות גוברת

חחיאשוילי ציין כי בעשורים האחרונים ננקטו צעדים משמעותיים להגברת התחרות, כגון מאגר נתוני אשראי, בנקאות פתוחה, הפרדת חברות כרטיסי האשראי, רפורמות במשכנתאות ומעבר בין בנקים בלחיצת כפתור. הוא הוסיף כי השוק עבר מתלות כמעט מוחלטת בבנקים לפעילות מגוונת הכוללת גם גופים חוץ בנקאיים, חברות ביטוח, גופים מוסדיים, חברות אשראי ופלטפורמות דיגיטליות. מגמה זו, לדבריו, מחדדת את הצורך ברגולציה דינמית שמתייחסת למארג רחב של צעדים ולא לכלל אחד בודד.

• גליה מאור, חדוה בר ורוני חזקיהו- מה משותף להם?
• תן וקח - שחיתות מובנית בקשר בין בנק ישראל לבנקים
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

חחיאשוילי הדגיש כי לא ניתן לנהל שוק פיננסי מודרני באמצעות סט כללים סטטי: “בתפיסה התחרותית שלנו כרגולטורים, צריך להסתכל על מארג של צעדים רגולטוריים ומדיניות שנעשים באופן מתמשך. חלק מהשינויים בשוק נובעים מהרגולציה עצמה, מהתגובה של השחקנים, וחלקם משינויים טכנולוגיים. זו אחריות כבדה, כי כל צעד שאנחנו עושים משנה את השוק עצמו”.

בהקשר זה הדגיש את הצורך בבחינה מחודשת של מגבלות קיימות והתאמתן למציאות החדשה. “עלינו להיות ערים להתפתחויות ולמגמות בשוק, לנתח ולהבין אותן לעומק, וכך לזהות את המקומות בהם נדרש להתערב ובאותה מידה את המקומות בהם לא נדרשת התערבותנו,” אמר. “נדרש גם לבחון את המגבלות שניתנו בעבר, את הרלוונטיות שלהן כיום ואת הצורך במגבלות חדשות”.

צעדים לחיזוק התחרות בשוק הפיננסי

במהלך נאומו סקר המפקח על הבנקים שורה של צעדים מבניים שננקטו בעשור האחרון, אשר לטענתו יצרו בסיס תחרותי חדש במערכת הבנקאית והפיננסית. בין הצעדים: מאגר נתוני האשראי, הבנקאות הפתוחה, הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים, רפורמה להגברת השקיפות במשכנתאות ומעבר בלחיצת כפתור בין בנקים.

• סגירת מסחר: מי ירדה 2.5% וסגרה בעלייה של 1.7%? ומה קרה היום במדדים
• מהזבל לחשמל: שפיר וג׳נריישן מקימות את מתקן האנרגיה הראשון מפסולת בישראל
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק
• המניה שצפויה לזנק היום בבורסה, ומה פוטנציאל הרווח למשקיעים?

“אמנם התחרות אינה מגיעה ביום שבו הרפורמות נכנסות לתוקף,” אמר, “אבל הנחת תשתית תחרותית היא השלב החשוב ביותר. ברגע שהנסיבות מאפשרות, השחקנים יודעים להשתמש בתשתית הזו, וזה בדיוק מה שאנחנו רואים קורה כיום". 

חחיאשוילי הוסיף כי לצד הרגולציה נרשמות גם השפעות מהותיות של מגמות טכנולוגיות: “היכולת לבנות מודל עסקי מותאם ללקוח, שימוש בכלים חדשים לחיתום אשראי ולניהול סיכונים, ופתיחת אפשרויות לשיתופי פעולה חדשניים, כל אלו פותחים את השוק בפני שחקנים חדשים.”

טשטוש הגבולות בין השחקנים הפיננסיים

אחת הנקודות הבולטות ביותר בנאומו עסקה בשינוי במבנה השוק הפיננסי. בעבר היה ברור מי בנק ומי גוף מוסדי; היום הגבולות הולכים ומיטשטשים. “בעבר בנקים עסקו באשראי ובפיקדונות, וחברות ביטוח עסקו בביטוח. כיום פעילות האשראי נחלתם של גופים רבים: בנקים, חברות ביטוח, חברות אשראי חוץ בנקאיות. בצד הפאסיבה התפתחו מוצרים מתחרים כמו קרנות כספיות ונע"מים, שמעניקים לצרכנים יותר אלטרנטיבות,” אמר. אחת הדוגמאות שנתן היא שלפני הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים למעלה מ-90% מהאשראי הצרכני היה בנקאי, היום כ-30% אצל החוץ בנקאיים. 

לדבריו, השינויים הללו מחייבים את הרגולטורים להסתכל על תמונת סיכונים רחבה ולא רק על סוג שחקן אחד: “אנחנו רואים עולם פיננסי שבו הגבולות בין השחקנים פחות ברורים, ולכן עלינו להבין לאן השוק הולך ואיפה להציב את הגבולות, אם בכלל”. 

החזקת בנקים קטנים: "לא סתירה לרפורמת בכר"

סוגיה נוספת שעלתה בכנס נגעה להמלצה לאפשר לגופים מוסדיים להחזיק בבנקים קטנים. חחיאשוילי הבהיר כי הדבר אינו עומד בסתירה לעקרונות רפורמת בכר: “ועדת בכר ביקשה להפריד בין הבנקים הגדולים לבין ניהול התיקים, בשל הריכוזיות וניגודי העניינים. היא כלל לא התייחסה לבנקים קטנים או להחזקתם בידי גופים מוסדיים. לכן אנחנו לא חוזרים אחורה, אנחנו מדייקים את ההמלצות ומתאימים אותן לעידן הנוכחי.”

כדי למנוע סיכונים, נקבעו מגבלות ברורות: תאגידי החזקה פיננסיים יוכלו לשלוט בבנק שהיקף נכסיו עד 2.5%, עם אפשרות להרחבה עד 5% בלבד באישור רגולטורי. בנוסף, יוטלו מגבלות על ניגודי עניינים, למשל איסור על שיווק מוצרי ביטוח ופנסיה של הגוף השולט.

חחיאשוילי הציג יוזמה רגולטורית חדשה: רישוי מדורג לבנקים. “בנקים חדשים יוכלו לבנות מודל עסקי גמיש, לפנות לקהלים ייעודיים ולהציע שירותים נבחרים. נקבעו שלוש מדרגות פיקוח, עם אסדרה מותאמת לכל גודל מערכת, ותקופות היערכות למעבר בין מדרגות.”

המדרגות יהיו כך: מדרגת קבע 1 היא עבור בנק עם היקף נכסים עד 15 מיליארד שקל; מדרגת קבע 2 תהיה עבור בנק עם היקף נכסים מעל 15 מיליארד שקל ועד 50 מיליארד שקל, ואילו מדרגת קבע 3 מיועדת לבנק עם היקף נכסים מעל 50 מיליארד שקל. לדבריו, תינתן גם תקופת היערכות למעבר בין מדרגות, שגם לה תותאם רגולציה. נציין כי נכסי הבנקים הגדולים נעים בין 370 ל-700 מיליארד שקל ואילו הבנקים הקטנים, דוגמת מסב, יהב ובנק ירושלים עם היקף נכסים של כ-20 מיליארד שקל. 

הוא הסביר כי המודל מבוסס על תפיסת פיקוח מותאמת סיכון המקובלת בעולם: “ברגע שגוף מחזיק פיקדונות ציבור, חלות עליו דרישות רגולטוריות נוספות. אבל הרגולציה צריכה להיות מאוזנת , לשמור על יציבות מצד אחד, ולאפשר צמיחה ותחרות מצד שני.”

חזון עתידי

על פי המפקח, מטרת המהלכים שהציג היא "הגדלת התחרות בשווקים הפיננסיים באמצעות עידוד גופים חוץ בנקאיים לקחת את פעילותם ה-'בנקאית' לשלב נוסף, שיכלול גם גיוס פיקדונות ציבור". חחיאשוילי טען שמעבר ליכולת של הגופים החוץ בנקאיים לגייס מקורות הון זולים יותר, הסיבה המרכזית שירצו להתרחב  היא כדי לספק ללקוחות שלהם סל מוצרים רחב, כדי להמשיך ולהתפתח בעולם הפיננסי. 

לדבריו, "בסופו של דבר, נראה פה, מערכת מאוזנת ומגוונת יותר, הכוללת גם גופים גדולים, שיהנו מיתרונות לגודל ויביאו תחרות, אבל גם גופים נוספים, שכל הזמן יאתגרו את הגופים הגדולים מלמטה, עם פוטנציאל לגדול. זה יהיה שוק בריא יותר שיהיו בו גם מיזוגים בין שחקנים, גם שיתופי פעולה, מתוך מטרה ליצור ערך ללקוח. אני מאמין שנראה את השוק ממשיך להשתנות גם בעקבות הטכנולוגיה,  עולמות של טוקניזציה של פיקדונות על יומן מבוזר, תשלומים חכמים, מודלים עסקיים חדשים ועוד".