באפריל 2022, כשכלי העבודה של נתיבי ישראל הגיעו לשטח החקלאי שממערב למושב ישע לצורך הרחבת כביש, איש לא שיער שהפיצוי הכספי ששולם למושב בעקבות ההפקעה יוליד מחלוקת משפטית מורכבת שתתגלגל לוועדת הערר למיסוי מקרקעין בבאר שבע. מאחורי קטע הקרקע שהופקע, 32,103 מ״ר בסך הכל, מסתתרת היסטוריה של יותר משישה עשורים של התקשרויות, חוזים מתחדשים, תקופות ללא מסמך כתוב ויחסים מורכבים בין האגודה השיתופית לבין רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). ואולם מעל לכל ריחף ויכוח עקרוני: האם הזכויות שהיו למושב בקרקע הן אכן זכויות במקרקעין לפי חוק מיסוי מקרקעין, או רק זכויות מתחום השכירות שאמורות להיבחן לפי פקודת מס הכנסה.

פסק הדין שניתן בוועדה, בראשות השופטת יעל ייטב, קבע באופן חד משמעי כי הזכויות שהיו לישע בעת ההפקעה הן זכויות במקרקעין על פי החלופה של הרשאה במקרקעי ישראל, ולכן הפיצוי חייב במס שבח. הערר נדחה, והדיון כולו חושף את המנגנון המורכב של התקשרויות חוזיות במגזר ההתיישבותי ואת היקף הפרשנות הרחבה שמעניק החוק לזכויות מסוג זה. כבר בתחילת פסק דינה ציינה יו״ר ועדת הערר כי לאחר עיון בטענות הצדדים "מצאתי שיש לדחות את הערר".

המושב ישע, אגודה שיתופית חקלאית, עלה על הקרקע ב-1957 והחזיק במשבצת שהוקצתה לו מאז. ברבות השנים, העוררת - כך מכנה הוועדה את המושב - התקשרה בהסכמים תלת־צדדיים עם רשות מקרקעי ישראל והסוכנות היהודית, ובהמשך גם בהסכמים דו־צדדיים, שנועדו להסדיר את החזקתה במשבצת. מדובר בהסכמים שנחתמו לתקופות קצרות, לעתים לשנה אחת ולעתים לשלוש שנים, אך התחדשו שוב ושוב במשך עשרות שנים.

רצף של התקשרויות שנעלמו עם השנים

אחד המסמכים המרכזיים שנחשפו במהלך ההליך היה ההסכם הראשון שאותר בארכיוני רמ"י, מה-15 לדצמבר 1964, שלפי דברי הוועדה ברור שאינו ההסכם הראשון בין הצדדים, אלא המשך רצף של התקשרויות שנעלמו עם השנים. בהסכם זה נכתב כי, "הסוכנות היהודית מוסרת לידי העוררת את שטח המשבצת לשימושה, בתור בת־רשות בלבד". גם ההסכמים המאוחרים, שנחתמו בשנות השבעים והשמונים, המשיכו לשקף את אותה תפישה: האגודה מחזיקה במשבצת בהסכמה ומתוך ציפייה לחידוש ההסכמים מדי תקופה.

• כך נהפכה נחלה עם זכויות בנייה למבחן על פטור ממס
• בוטל היתר בנייה למלון שתוכנן ברחוב הירקון בתל אביב
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

נקודת המפנה הגיעה ב-2003, אז עברו ההתקשרויות למתכונת של חוזי שכירות דו־צדדיים בין האגודה לבין רמ"י. גם כאן היתה תקופת השכירות קצובה - ארבע שנים ועשרה חודשים - אבל רמ"י הבהירה בתעודת עובד ציבור כי אף שההסכם האחרון פג תוקף ב-2014, בפועל הותר למושב להמשיך להחזיק בקרקע ללא הפרעה. "למעשה אין מחלוקת על כך שלאחר שתמה תקופת השכירות… לא פונתה העוררת משטח המשבצת והיא נותרה בה עד היום", כתבה השופטת ייטב בפסק הדין שפורסם.

המציאות הזו - החזקה בפועל בקרקע על בסיס רצף של הסכמים מתחדשים, חלקם בדיעבד, ולעתים אף ללא הסכם כתוב בתוקף - נהפכה למרכז הדיון המשפטי. המושב טען כי מאחר שההסכם האחרון היה הסכם שכירות לתקופה קצרה, וכי לא קיימת לו חכירה של יותר מ-25 שנה, הרי שלא מדובר בזכות במקרקעין. לשיטתו, היה מקום למסות את הפיצוי כמכירת נכס לפי פקודת מס הכנסה. מנגד, רמ"י טענה כי הזכות שנמכרה, כלומר הזכות שבגינה התקבל הפיצוי, היא הרשאה מתחדשת במקרקעי ישראל, ולכן עונה להגדרת זכות במקרקעין על פי חוק מיסוי מקרקעין.

מבחינה משפטית, נקודת ההכרעה עמדה על חילופין: האם יש לראות במכלול הזכויות שהיו למושב ישע זכות של הרשאה מתחדשת במקרקעי ישראל, גם אם תקופות החוזים היו קצרות ואפילו אם תקופה מסוימת חלפה ללא הסכם כתוב? האם ניתן לומר שהרשאה שכזו היא מסוג שנהוג לחדשה מעת לעת? לפי לשון החוק, הרשאה כזו - גם אם היא קצרה מ-25 שנה - נחשבת זכות במקרקעין. תנאי יסוד נוסף הוא שהרשאה לא תהיה מסוג שלא נהוג לחדשה, כלומר הרשאה שמפסיקה ואינה ממשיכה באופן טבעי.

• נפצע בטרמפולינה בטיול בית ספר - וזה הסכום שיקבל
• ההבטחה לא נכללה בצוואה - זו הסיבה שכן תצא לפועל
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק
• בוטל היתר בנייה למלון שתוכנן ברחוב הירקון בתל אביב

המושב המשיך להחזיק בקרקע גם בלי חוזה

הוועדה בחנה את ההיסטוריה החוזית שנפרשה בפניה. דפוס ההתקשרויות שנמשך כמעט שישה עשורים: הסכמים קצובים, חידוש תדיר, לעתים בדיעבד, ציפייה כללית מצד שני הצדדים להתחדשות, והחזקה בפועל לאורך כל התקופה. גם בשנים שלאחר 2014, שבהן לא היה חוזה כתוב בתוקף, המשיך המושב להחזיק בקרקע, ונציג מטעם רמ"י הבהיר כי מדובר בתופעה מוכרת, וכי רמ"י אף מתכוונת לחדש את ההסכם עם האגודה ולציין בו מפורשות שהתוקף יחול גם לגבי תקופת הביניים שחלפה מאז פקיעת החוזה האחרון. "לא ניתן לקבוע כי לא מדובר בהרשאה שנהוג לחדשה", כתבה השופטת ייטב בהכרעת הדין, תוך שהיא מדגישה כי המנגנון קבוע וידוע מראש במדיניות רמ"י.

לא פחות משמעותית היתה העובדה כי בעת ההפקעה היתה האגודה המחזיקה הבלעדית בשטח. השופטת קבעה בהחלטתה כי, "הזכות המשפטית שהיתה לעוררת לעשות שימוש ייחודי בשטח המשבצת… נותרה על כנה גם לאחר שתמה תקופת השכירות". העובדה שהמדינה, באמצעות נתיבי ישראל, פנתה דווקא אל המושב ושילמה לו פיצוי על ההפקעה נתפשה בעיני הוועדה כהוכחה חותכת לכך שהיתה לו זכות ממשית בשטח שהופקע.

גם חבר ועדה גידי גבאי, שמאי מקרקעין בהכשרתו, הצטרף למסקנות יו״ר הוועדה והוסיף נדבך נוסף מנקודת מבט שמאית. הוא ניתח את יחס הפער שבין דמי השכירות החוזיים לבין הפיצוי שקיבל המושב בגין זכויותיו בקרקע. לפי החוזה, דמי השכירות השנתיים הגיעו ל-6.3 שקלים לדונם, ואילו הפיצוי שקיבל המושב בגין הקרקע, לא כולל מחוברים, הגיע לכ-30 אלף שקל לדונם. גבאי הדגיש כי, "מדובר בפער מהותי ובלתי סביר" - פער שמבהיר שהפיצוי לא שיקף זכות שכירות זמנית וקצובה, אלא זכות בעלת מאפיינים קנייניים מובהקים. עוד לדבריו, "מדובר בזכות בעלת אופי קנייני או מעין־קנייני - הרשאה במקרקעי ישראל הנמשכת עשרות שנים ונהוג לחדשה מעת לעת".

המחוקק הרחיב במכוון את תחולת המונח זכות במקרקעין

השופטת ייטב חיזקה את המסקנה הזו באמצעות סקירת התפתחות הדין והפסיקה בעניין, והבהירה כי המחוקק הרחיב במכוון את תחולת המונח זכות במקרקעין כך שיכלול הרשאות מתחדשות במקרקעי ישראל, גם אם אינן חכירה קלאסית וגם אם אינן מעוגנות בחוזה אחד רציף. היא הזכירה כי מטרת התיקון לחוק היתה "לתפוס ברשת המס" זכויות בעלות מאפיינים כלכליים של שימוש ייחודי במקרקעין לאורך זמן, אף שבדין הכללי הן אינן תמיד חכירה או בעלות. ברוח הזו, היא כתבה כי החלופה של הרשאה במקרקעי ישראל "חלה בכל סוג של הרשאה… ללא קשר לזכות שניתנה למתקשר… ובלבד שלא מדובר בהרשאה שלא נהוג לחדשה".

הוועדה דחתה אחת לאחת את טענות המושב וקבעה כי אין כל בסיס לטענה שמדובר בזכות שכירות רגילה שאינה מגיעה לכדי זכות במקרקעין. משפטית, כל התנאים שנדרשו בחוק התקיימו בעת ההפקעה: הזכות היתה במקרקעי ישראל, היתה זכות ייחודית להחזקה ולהשתמש בקרקע, היתה הרשאה בעלת רצף היסטורי משמעותי, והיתה ציפייה סבירה ומוכחת להתחדשותה. לכך התווספה העובדה שמועד ההפקעה קדם לחתימה על הסכם חדש, והפיצוי שניתן העיד כי מבחינה מהותית ראתה המדינה בזכות זו זכות במקרקעין.

בסופו של דבר, פסק הדין נחתם בקביעה ברורה שלפיה, "זכויותיה של העוררת בשטח שהופקע במועד ההפקעה היו 'זכויות במקרקעין'… ולפיכך הפקעתן היא בגדר מכירת זכות במקרקעין החייבת במס שבח". הערר נדחה, והעוררת חויבה גם בהוצאות משפט בסכום כולל של 10,000 שקל.

למה בכלל זה משנה אם הזכות היא זכות במקרקעין או נכס רגיל?

מכיוון שההבדל קובע איזה מס משלמים. אם זו זכות במקרקעין, התשלום יחויב במס שבח לפי חוק מיסוי מקרקעין. אם זו רק זכות שכירות או זכות אחרת שלא נכנסת להגדרה, המס שייך לעולם של פקודת מס הכנסה. במקרה של ישע, המשמעות היתה היקף מס שונה לגמרי, ולכן המושב ניסה לשכנע שלא מדובר בזכות במקרקעין.

אם לא היה הסכם בתוקף מ-2014, איך רמ"י בכלל נתנה למושב להמשיך להחזיק בקרקע?

בפועל, רמ"י נוהגת להמשיך לאפשר לאגודות להחזיק בקרקע גם כשאין חוזה חתום, כל עוד הכוונה היא לחדש את ההסכם בהמשך. הן האגודות והן רמ"י רגילות לזה. לפעמים החוזים מתחדשים בדיעבד, ולפעמים יש תקופות שבהן פשוט ממשיכים על הנייר בלי חוזה בתוקף, מתוך הבנה שתיחתם בהמשך הארכה.

זה קשור רק למושבים וקיבוצים או שגם אנשים פרטיים יכולים להימצא במצב כזה?

העיקרון יכול לחול גם על גופים או אנשים אחרים שמחזיקים קרקע בבעלות המדינה במסגרת הרשאה שמסתמנת כמתחדשת לאורך שנים. אבל בפועל, רוב המקרים שבהם נוצרת הרשאה במקרקעי ישראל מתחדשת נמצאים דווקא בעולם החקלאי והתיישבותי, בגלל המבנה ההיסטורי של החוזים עם רמ"י והסוכנות.

האם המושב היה יכול פשוט להחזיר את הקרקע ולפתור את בעיית המס?

לא ממש. ברגע שהמדינה החליטה להפקיע את הקרקע, המושב לא יכול היה למנוע את זה. ההפקעה עצמה נחשבת מכירה לצורכי מס, גם אם לא רצו למכור. לכן עצם ההפקעה מפעילה את מנגנוני המס, גם אם העוררת היתה מחזירה את הקרקע או מוותרת עליה.

אם ההסכמים היו לתקופות קצרות, למה הוועדה קבעה שההרשאה מתחדשת?

מפני שהמבחן בחוק הוא לא רק כמה זמן כתוב בחוזה, אלא מה באמת קורה במציאות. פה, החוזים התחדשו שוב ושוב במשך כמעט 60 שנה. גם כשלא היה הסכם בתוקף, המושב המשיך להחזיק, ורמ"י לא ביקשה לפנות אותו. לכן המסקנה היתה שיש כאן הרשאה שאנשים נוהגים לחדש מעת לעת, וזה בדיוק הקריטריון בחוק.

מה המשמעות של הפיצוי הגבוה ביחס לדמי השכירות?

אחד מחברי הוועדה, שמאי המקרקעין גידי גבאי, הסביר שהפער העצום בין דמי השכירות לבין הפיצוי מלמד שהמדינה ראתה בזכות של המושב יותר מסתם"שכירות קצרה. פיצוי של כ-30 אלף שקל לדונם בקרקע חקלאית לא ניתן לשוכר רגיל, אלא למי שהחזיק בזכות משמעותית יותר. זה חיזק את המסקנה שהיתה כאן זכות במקרקעין.

האם המשמעות היא שכל מושב שמופקע ממנו שטח ייחשב אוטומטית בעל זכות במקרקעין?

לא בהכרח. כל מקרה חייב להיבדק לפי העובדות שלו: היסטוריית ההתקשרויות עם רמ"י, אופי השימוש, האם ההרשאה מתחדשת בפועל, ומה הזכות שמתקיימת במועד ההפקעה. אבל פסק הדין הזה בהחלט מצטרף לכמה פסקי דין אחרים שמרחיבים את תחולת המושג הרשאה במקרקעי ישראל.

לא בדיוק. בית המשפט לא קבע שמושבים צריכים לשלם יותר מס, אלא איך מגדירים את הזכות שיש להם בקרקע. ברגע שנקבעת זכות במקרקעין, חלות אותה חובות מס כמו כל בעל קרקע אחר. זה נובע מתפישה של שוויון ועקביות בחיוב מס כלכלי, ולא מטענה נגד אגודות חקלאיות.