העליון הבהיר: גם קרקע בהנחה מחייבת בהיטל השבחה

בבוקר אחד, הרבה אחרי שהאבק של העסקות כבר שקע והמסמכים נערמו בקלסרים, התברר לבעלי הקרקעות במתחם אזור התעשייה בצפון־מזרח כפר סבא שהשאלה הגדולה כבר אינה כמה שווה הקרקע היום, אלא מי אמור לשלם על מה שקרה לה בדרך. הם החזיקו זכויות בשטח עצום של כ-602 דונם, במתחם שנהפך עם השנים מקרקע חקלאית למתחם עם פוטנציאל מסחרי ותעשייתי משמעותי, אבל בדרך לשם חיכתה להם מחלוקת ותיקה ועקרונית סביב אחת מהחובות השנויות במחלוקת בעולם הנדל"ן: היטל ההשבחה.

הסיפור המשפטי החל כשוועדה מקומית לתכנון ובנייה כפר סבא הוציאה שומות היטל השבחה לבעלי הזכויות. מבחינת הוועדה, לא היה ספק: שינויי תכנון יצרו השבחה, ובעלי הזכויות צריכים להשתתף בתשלום שמטרתו להחזיר לקופה הציבורית חלק מעליית הערך. בעלי הקרקעות מצדם לא מיהרו לשלוף פנקס צ’קים. הם ביקשו לטעון שהחובה לשלם אינה עליהם, או שלפחות היא לא אמורה לחול במתכונת שבה דרשה אותה הוועדה המקומית. במרכז הסכסוך עמדו שתי תכניות מרכזיות. הראשונה, תוכנית כס/50/1/א משנת 2000 (תוכנית א’), ששינתה את ייעוד הקרקע מחקלאות לייעודים שונים - תעשייה, מלאכה, משרדים ועוד. השנייה, תוכנית כס/50/1/ג מ-2010 (תוכנית ג’), שכותרתה "תוכנית איחוד וחלוקה בהסכמת בעלים". השאלה שעלתה מחדש שוב ושוב היתה עד כמה כל אחת מהתוכניות האלה באמת השביחה את המקרקעין, ומה זה אומר לגבי ההיטל.

אבל עוד לפני הוויכוח השמאי, היתה שאלה אחת קשה יותר: מי בכלל חייב בהיטל? בעלי הקרקע ניסו להצביע לכמה כיוונים שונים, בעיקר אל המדינה (באמצעות רשות מקרקעי ישראל), וגם אל כונסי נכסים שמכרו חלק מהזכויות במסגרת הליכי חדלות פירעון. הוועדה המקומית התעקשה שהחייבים הם בעלי הזכויות עצמם, גם אם בדרך הם קיבלו זכויות בתנאים מועדפים או נכנסו לנעליים של מי שקנה את הנכס מכונס נכסים. הדיונים גלשו לוועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה במחוז מרכז, ושם התקבלה החלטת חבות כבר ב-2018, שבמסגרתה נדחתה הטענה כי לבעלי הזכויות אין חבות בהיטל השבחה. בנוסף, הוחלט למנות שמאית מייעצת, נורית ג’רבי, כדי לבדוק את שאלת גובה ההשבחה ושיעורה. השמאית המייעצת קבעה דבר שהרעיד את הקרקע מתחת לעמדת הוועדה המקומית: תוכנית ג’ לא יצרה השבחה, וכל ההשבחה נבעה מתוכנית א’. ועדת הערר אימצה את העמדה הזו, והוויכוח עבר מדרג מקצועי לדיון משפטי עמוק, שבו התברר עד כמה הגבול בין שמאות לפרשנות של תוכנית הוא גבול שאף אחד לא באמת מצליח לצייר בקלות.

בפסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז־לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, קבע השופט עבאס עאסי כללים ברורים לגבי ההתערבות בהחלטות של ועדת הערר. הוא חזר על העיקרון שלפיו ועדת הערר היא גוף מקצועי, ובית המשפט לא מחליף את שיקול דעתה בעניינים תכנוניים־מקצועיים, אלא מתערב רק כשנפל פגם מנהלי כמו חוסר סמכות או חוסר סבירות קיצוני. אבל בתוך המסגרת הזו, השופט עאסי לא הסתפק בהימנעות. בחלק מהסוגיות הוא קבע שהיתה חריגה משמעותית, בייחוד בכל הנוגע לשאלה האם תוכנית ג’ משביחה או לא, וגם בשאלת ריבית הפיגורים.

• לא רק זכויות בנייה: הופחת היטל ההשבחה בתחנה הישנה
• ניצחון בשרונה: ועדת הערר חתכה את היטל ההשבחה
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

הבעלים טענו שההיטל לא אמור ליפול עליהם

אחת הטענות המעניינות והרגישות שעלו בתיק נגעה לקרקעות שהמדינה החזיקה, ולמסלול שבו בעלי זכויות שונים קיבלו אפשרות לחכור את הקרקע בייעוד החדש בתשלום מהוון מופחת, על רקע החלטה 611 של רמ”י. לפי ההחלטה הזו, חוכר חקלאי שייעוד הקרקע שלו השתנה יכול לקבל אפשרות לחכור אותה ללא מכרז, לעתים בתשלום של 51% משווי הקרקע לפי הייעוד החדש. הבעלים טענו למעשה כי אם הם קיבלו זכויות רק אחרי 2008, ואם הקרקע היתה של המדינה, אז אולי ההיטל לא אמור ליפול עליהם.

הטענה הזו נדחתה, ובצורה ברורה. בית המשפט קיבל את ההיגיון של ועדות הערר, שהציגו את התמונה כולה: הבעלים ביקשו לקבל את ההטבה של החלטה 611, אך להימנע מהחובות שבאותה נשימה נקשרו אליה. השופט עאסי תיאר זאת באופן ציורי וברור: ועדת הערר קבעה שהבעלים "מבקשים להחזיק במקל משני קצותיו": מצד אחד להכיר במעמדם כדי ליהנות מהחלטה 611, ומצד שני לטעון שלא היה להם מעמד במקרקעין כדי להתחמק מהיטל השבחה.

לא פחות דרמטית היתה הסוגיה השנייה: רכישות מכונס נכסים. חלק מהבעלים רכשו זכויות במסגרת כינוס נכסים, וטענו שלא ניתן לחייב אותם בהיטל השבחה שנוצר לפני הרכישה, משום שהוועדה המקומית היא נושה רגיל, ועליה להיפרע מהכינוס כמו כל נושה אחר. הם נשענו על פסיקה ישנה, ובראשה בג”ץ קהילת ציון אמריקאית. אלא שכאן נכנס משפט אחד מהסכם המכר, ששינה את התמונה. בית המשפט הדגיש שבהסכמים נקבע סעיף מפורש: "היטל השבחה... יהא תאריך הטלתו אשר יהא, יחול במלואו על הקונה וישולם על ידיו". כלומר הרוכשים התחייבו מראש שהם ישלמו את ההיטל, ולא הכונס. השופט עאסי הסביר שהתחייבות חוזית שכזו "משמיטה את התכלית" של ההלכה בעניין קהילת ציון. אם בהלכות הישנות החשש היה שהוועדה תעקוף את הסדרי הכינוס ותעדיף את עצמה על פני נושים אחרים, כאן אין מצב כזה: אם הרוכש התחייב לשלם את ההיטל בעצמו, ההיטל ממילא לא היה אמור לצאת מקופת הכינוס.

• הקבלן טען: “האחריות היתה לשנה” - מה קבע ביהמ"ש?
• המחוזי תקף את העירייה עקב ביטול חניית נכה לבן 85
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק
• הפיצוי הענק בוטל: השופטים המליצו - והצדדים הסכימו

יותר מכך, בית המשפט לא נשאר בעולם החוזים בלבד, אלא עבר גם לדיני עשיית עושר ולא במשפט. הוא קבע שבנסיבות האלה עולה תמונה שלפיה הרוכשים ביקשו ליהנות מהפחתה במחיר שמשקפת את קיומו של היטל השבחה, אבל בסוף לא שילמו אותו לא לוועדה המקומית ולא במסגרת תמורת המכר. "אין חולק כי הבעלים מבקשים להתעשר על חשבון הקופה הציבורית", כתב בית המשפט בהחלטתו, והוסיף כי יסוד "שלא כדין" מתקיים משום שאי־התשלום מפר התחייבות חוזית ומעיד על חוסר תום לב. השופט אף ציין כי ניתן לראות בהתחייבות הזו חוזה לטובת צד שלישי, משום שהיא מקנה לוועדה המקומית אפשרות לדרוש מהרוכשים את קיום החיוב, כפי שאכן נעשה כשהוצאה דרישת תשלום.

האם תוכנית ג’ משביחה או לא?

עם זאת, לב התיק מבחינה כלכלית היה בשאלה אחרת: האם תוכנית ג’ משביחה או לא. המשמעות, כפי שהודה גם בית המשפט, יכולה להיות עצומה בגלל פער של עשור בין התוכניות. פער הזמנים משפיע על הערכות השווי ועל סכומי ההיטל. בפסק הדין הובאה דוגמה: בעניין אחת החברות, השווי שקבעה הוועדה המקומית להשבחה בגין תוכנית א’ היה כ-2.4 מיליון שקל, בעוד שההשבחה שיוחסה לתוכנית ג’ הגיעה לכ-3.2 מיליון שקל.

בית המשפט קבע כאן אמירה עקרונית: עצם השאלה אם תוכנית מסוימת יצרה השבחה אינה רק שמאות, אלא לעתים פרשנות משפטית של התוכנית, ומעמדה של תוכנית מתאר הוא "כשל חיקוק". לכן "הפרשן המוסמך לפרשה הוא בית המשפט”", נכתב בפסק הדין שפורסם. הביקורת על השמאית המייעצת היתה נוקבת: השופט עאסי התרשם שחלק ניכר מהמסקנות לגבי תוכנית ג’ נשען על פרשנות משפטית של הוראות חוק ושל התוכניות עצמן, ולא רק על הערכה שמאית טהורה. הוא גם הצביע על כך שבמציאות, היתרי הבנייה במתחם הוצאו בפועל רק לאחר אישור תוכנית ג’. ברקע לכך ניצבה גם תמ”א 23, והטענה שתוכנית ג’ נדרשה כדי להסיר מגבלות תכנוניות. השופט הפנה לכך שבתמ”א 23 המתוקנת נכתב מפורשות כי "כל עוד לא אושרה תכנית מקומית לאזורי תחזוקה ותפעול, לא תאושר בשטח… כל תוכנית ולא יינתן כל היתר למטרה אחרת". מבחינת בית המשפט, המשפט הזה על פניו חיזק את עמדת הוועדה המקומית, שטענה שתוכנית ג’ הוסיפה ערך תכנוני ממשי.

בנקודה הזו פסק הדין מקבל גוון כמעט יומיומי: השופט הסביר שלא מספיק לשאול מה הפרשנות המשפטית האפשרית. בהליכי השבחה חשוב להבין גם איך קונה סביר היה מסתכל על המצב, איזה סיכון היה מזהה, ומה המשמעות הכלכלית של סיכון תכנוני כשלא בטוח שניתן להוציא היתר בנייה. החשש הזה, קבע בית המשפט, הוא חלק משווי הקרקע בפועל.

בסופו של דבר, בית המשפט ביטל בפסק הדין שפורסם את קביעת ועדת הערר שלפיה תוכנית ג’ לא השביחה, והחזיר את העניין לוועדה כדי שתבחן מחדש את הסוגיה, תוך הנחיה ברורה לשקול האם תוכנית ג’ "קידמה או שפרה את זמינות השימוש במקרקעין והאפשרות להוציא בהם היתרי בנייה, ולמצער הסירה את הספק שהיה קיים בסוגיה זו". בנוסף נקבע כי הסמכות לפסוק ריבית והצמדה אינה נתונה לשמאית המייעצת אלא לוועדת הערר כרשות שיפוטית, ולכן גם שאלת ריבית הפיגורים הוחזרה לדיון מחדש. לבסוף, השופט עאסי דחה את ערעורי הבעלים בנוגע לעצם החבות בהיטל השבחה, קיבל באופן חלקי את ערעורי הוועדה המקומית בשלוש סוגיות (התחייבות הרוכשים מול כונס הנכסים, בחינה מחודשת של ההשבחה מתוכנית ג’, וריבית פיגורים), וחייב את הבעלים בהוצאות משפט בסכום של 10,000 שקל בכל אחד מהערעורים שהגישה הוועדה.

מה זה בכלל היטל השבחה, ולמה זה תמיד עושה רעש?
היטל השבחה הוא תשלום שבעל קרקע צריך לשלם לרשות המקומית כשקרקע שלו קפצה בערך בגלל החלטה תכנונית, למשל כשאדמה חקלאית נהפכת למגרש לתעשייה, משרדים או מסחר. הרעיון פשוט: אם המדינה או העירייה שינו את התכנון והערך של הקרקע עלה, הבעלים נהנה מרווח שלא נוצר בגלל עבודה שלו, אלא בגלל החלטת תכנון ציבורית - ולכן הוא צריך להחזיר חלק מהתוספת לקופה של הרשות המקומית.

למה בעלי הקרקע חשבו שמגיע להם פטור אם הם קיבלו את הקרקע בתנאים מועדפים?
מכיוון שמבחינתם זה נשמע הגיוני: "אם המדינה כבר נתנה לנו את הקרקע בהנחה, או בלי מכרז, למה שנשלם עוד כסף לעירייה?". אבל העליון חידד את ההיגיון ההפוך - ההיטל לא קשור לכמה ששילמת למדינה, אלא לשאלה אחת בלבד: האם התכנון העלה את הערך. אם הערך עלה בגלל תוכנית, ההיטל מגיע לרשות המקומית, גם אם קיבלת את הקרקע במחיר שנחשב מיוחד.

אז מה בעצם ההלכה העקרונית שהעליון יצא איתה כאן?
שהיטל השבחה הוא תשלום שמגיע בגלל ההשבחה התכנונית עצמה, ולא בגלל הדרך שבה הקרקע עברה ידיים. כלומר לא משנה אם קנית בשוק החופשי, לא משנה אם קנית מכונס נכסים, לא משנה אם קיבלת זכויות בהקצאה מיוחדת - מה שמפעיל את החובה זה השיפור שנוצר בתכנון.

מה המשמעות של זה למי שקונה היום קרקע במחיר מציאה, למשל מכינוס נכסים?
המשמעות היא שצריך להיות זהירים מאוד, כי יכול להיות שאתה קונה נכס במחיר שנראה זול, אבל אחר כך מגיעה דרישת היטל השבחה שיכולה להיות גבוהה מאוד. בהרבה עסקות כאלה אנשים מתמקדים במחיר הקנייה ובמימון, אבל שוכחים לשאול אם יש היטל השבחה שרובץ על הנכס. פסק הדין מחדד שהפתעה כזו יכולה ליפול על הקונה, בייחוד אם ההסכם אומר במפורש שהוא לוקח את זה עליו.

למה זה משנה אם תוכנית ג’ כן השביחה או לא השביחה, אם ממילא היתה תוכנית קודמת ששינתה ייעוד?
משום שאם מחליטים שתוכנית מאוחרת היא זו שהשביחה, זה משנה את הכסף הגדול. מחירי קרקע ב-2010 לא דומים למחירי קרקע ב-2000, וגם מצב השוק, הריבית, הציפיות והפוטנציאל לא נשארו כפי שהיו. לכן השאלה מתי בדיוק נוצרה ההשבחה היא לא טכנית, אלא שאלה שיכולה להקפיץ או להוריד את סכום ההיטל במיליונים.

איך בית משפט בכלל מחליט אם תוכנית הוסיפה ערך או רק סידרה ניירת?
זה בדיוק הקטע המסובך. יש תוכניות שבאמת משנות ייעוד ומשפיעות בגדול, ויש תוכניות שנראות כמו משהו טכני - איחוד וחלוקה, קווים, הסדרים פנימיים. אבל לפעמים תוכנית טכנית היא זו שמורידה חסמים ומאפשרת סופסוף להוציא היתרי בנייה. ואז היא כן יוצרת השבחה בפועל, כי בלי התוכנית הזו הקרקע עלולה להישאר תקועה על הנייר. לכן בית המשפט ביקש לבדוק מחדש אם תטכנית ג’ בעצם הפכה את הקרקע לזמינה לבנייה אמיתית.

מה הסיפור עם הקביעה שהבעלים מחזיקים את המקל משני קצותיו? למה זה כל כך חשוב?
מפני שזו דרך של בית המשפט להגיד שאי אפשר גם ליהנות וגם להתנער. כלומר אם אתה אומר שאתה בעל זכויות כדי לקבל הטבה מהמדינה או הכרה במעמד שלך, אתה לא יכול באותו זמן להגיד שאתה לא באמת בעל זכויות כדי להתחמק מתשלום חובה לרשות המקומית. ברגע שאתה נהנה מהזכויות ומהיתרונות, אתה גם סוחב את החיובים שבאים איתן.