מנהלי/שימוש בכספי רשות מקומית למאבק מדיני/עליון

עובדות וטענות: העותרת, תנועת שלום עכשיו, ביקשה כי הממונה על הישובים היהודיים ביו"ש (המשיבה 1) יורה לרשויות המקומיות בתחומי יהודה שומרון ועזה להפסיק כל העברת כספים למועצת יש"ע או לגורם אחר המבקש למנוע את תכנית ההתנתקות, כי יינתן דין וחשבון בדבר כספים שהועברו לעניין זה, וכי כספים כאלה יקוזזו מתקציב הרשויות. נטען, כי הרשויות המקומיות ביהודה שומרון ועזה מימנו מסע פרסומי שאותו ניהלה מועצת יש"ע נגד תכנית ההתנתקות. לשיטת העותרת, אליה הצטרפה בהמשך גם המדינה: "על פי ההסדר החקיקתי הקיים במדינת ישראל והדינים המכוננים את הרשויות המקומיות בתחומה - בכלל, וההסדר החקיקתי הקיים ביהודה ושומרון והדינים המכוננים את הרשויות המקומיות שם – בפרט, נתונות סמכויות העיסוק בנושאי חוץ ובטחון לממשלה ולכנסת, ואילו הרשויות המקומיות אינן מוסמכות אלא לדאוג לרווחת התושבים בתחום הכלכלי, הסוציאלי, החברתי והתרבותי". לטענת העותרת, חלה על המשיבות תחיקת הביטחון ואין חל עליהן המשפט הישראלי, ומסיבה זו לא חלה עליהן גם הלכת גרינברג העוסקת בסוגיה זו. העותרת והמדינה מבקשות להפוך את הלכת גרינברג, ותחתיה לאמץ מבחן כפול, טריטוריאלי ומטריאלי (שנקבע בדעת המיעוט בפרשת גרינברג). בבג"צ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין עתרו גרינברג ואחרים, תושבי הגולן, נגד המועצה המקומית קצרין והמועצה האזורית גולן, שר הפנים, ועמותת ישובי הגולן שמטרתה המשך ריבונות ישראל בגולן, בטענה שעיקרה הקצאת כספים על-ידי המועצות לעמותה. ביהמ"ש החליט, ברוב דעות לדחות את העתירה. דעת הרוב סברה כי "שאלת ריבונות ישראל ברמת הגולן, הגם שהיא כרוכה במדיניות ארצית או לאומית, המצויה בתחומי פעולתו של השלטון המרכזי, טומנת בחובה גם אינטרס מקומי מובהק השונה מהקשר לנושא כאמור של שאר תושבי המדינה". כב' הש' דורנר, בדעת מיעוט, סברה כי יש לקבל את העתירה. לשיטתה, סמכויותיהן של הרשויות המקומיות מוגבלות לנושאים מוניציפליים בלבד, ואל להן להביע עמדה בנושאי חוץ ובטחון. כן נקבע, כי שימוש בכספי אוצר המדינה למימון מחאה נגד מדיניות השלטון המרכזי אינו מתיישב עם מנהל תקין.

דיון משפטי: כב' הש' א' רובינשטיין: שאלת מעמדה של תחיקת הביטחון עלתה פעמים רבות בפסיקתו של בית משפט זה. קצין צה"ל, שעל פי חוק יסוד: הצבא, הוא חלק ממערכת המדינה הכפוף למרות הממשלה וככזה, כפוף לעקרונות היסוד של המשפט המינהלי הישראלי. אלא שבה בעת, שואב הוא את כוחו גם מכללי המשפט הבינלאומי. במנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (אזור הגדה המערבית) (מס' 2), תשכ"ז-1967 ובמנשר בדבר סדרי שלטון ומשפט (רצועת-עזה וצפון סיני) (מס' 2), תשכ"ז-1967 הועברה סמכות החקיקה "לגבי האזור או תושביו" ישירות לידי המפקד הצבאי, ללא כל האצלת סמכויות מהרשות המבצעת הישראלית. אכן, נמצא כי בבואו לחוקק, חובש קצין הצבא את כובעו כמפקד הצבאי, ובכך הופך הוא, לעת הזאת, לגוף מחוקק שכוחו אינו יונק - במובן המשפטי - מהרשות המבצעת המדינתית. לפנינו "דואליות נורמטיבית" מסוג ייחודי. בהקשר הבינלאומי המדובר, בדין זר; בהקשר הפנימי, המדובר בדין שיש לו "אבות ישראליים", הן במובן השתייכותם המוסדית-מקצועית של כותבי הנורמות, והן במובן הערכים שהם אמונים עליהם בעשיית מלאכתם. נוכח הבחנה זו, עולה השאלה האם ראוי להחיל על תחיקה זו את הלכת גרינברג העוסקת במאטריה חקיקתית, אשר יוצאת מתחת ידיו של הריבון הישראלי. במקרה דנן, על אף מקורם השונה של הטקסטים המשפטיים בין ישראל לאזורים, ראוי להחיל עליהם פרשנות דומה. בית משפט זה עמד בעבר על הקשרים המהותיים שבין תחיקת הביטחון לחקיקה בישראל. בע"פ 8019/96 יגאל עמיר נ' מ"י קבע השופט קדמי, כי ה"מחוקק" באזור הינו זרוע של הרשות המבצעת הישראלית, והיותו "ממלא מקום" של ה"ריבון" באזור אינו נוטל ממעשי החקיקה שלו את "אופיים" הישראלי כפי שאינו משחרר אותו - כזרוע של הרשות המבצעת הישראלית - מכפיפותו לביקורת בג"ץ. הדעת נותנת, בגדרי ערכי המדינה במישור הדמוקרטי, כי רשויותיהם המקומיות של תושבי האזור צריך שיספקו להם שירותים דומים לאלה שמספקות רשויות מקומיות מקבילות לתושביהם בישראל. דעת הרוב בהלכת גרינברג מאפשרת לרשויות המקומיות להרחיב את טווח השירותים שהן מספקות כדי להיאבק בצעדים העלולים לפגוע בקיומן. יש לבחון האם ניסיונן של המשיבות להשפיע על מדיניות הממשלה בא בגדרי השירותים הנ"ל. במישור המשפטי, דומה כי התשובה היא בחיוב, בחלקה מכוח עצמה, בחלקה מקל וחומר. מכוח עצמה - שכן בתכניות הממשלה עלולה להיות סתירה לקידום תנאי חייהם וענייניהם הכלכליים והחברתיים של התושבים במגוון תחומים. בחלקה מכוח קל וחומר - כי אם יישוב אין, תנאי חיים מניין? לאור כל האמור לעיל, ניתן להסיק כי אין מניעה עקרונית להחיל את הלכת גרינברג על הרשויות המקומיות ביהודה ובשומרון: במישור הפורמלי, תחיקת הביטחון לעניין זה אינה בבחינת חקיקת משנה גרידא של גורמי הרשות המבצעת, כי אם חקיקה של בעל הסמכות באזור מבחינה משפטית לעת הזאת. מסיבה זו אין לקבל את טענת העותרת כי לקצין צה"ל אין אפשרות להעניק למשיבות סמכויות שאין לו עצמו, כחלק מהרשות המבצעת. במישור המהותי, משנמצא כי תכלית תחיקת הביטחון בכל הנוגע לישראלים באזור היתה ביסודה להשוות ככל הניתן בינם לתושבי ישראל, ראוי אפוא להחיל על תחיקה זו של הרשויות המקומיות, המתייחסת לישראלים בלבד, הסדרים דומים לאלה הקיימים בישראל. את לשון התקנונים יש לפרש על רקע תכליתם, ועל רקע העובדה שמשהותקנו נועדו לניהולם התקין של חיי היישובים כאילו היו בישראל. נקיטת דרך זו יש בה משום החלתו של שוויון מהותי, שלפיו אין סיבה ליצור הבדל בדין, שאינו נובע מהשוני בנסיבות. האם הפעולות שעשו המשיבות עומדות בדרישות הלכת גרינברג? משעולה כי השימוש המבוקש הוא להגנת אינטרס לוקאלי לגיטימי, לא ניתן לומר במישור העקרוני שיש כאן שימוש לרעה במשאבים. הדעת נותנת כי לא תמיד עולה האינטרס הלוקאלי בקנה אחד עם מה שנתפס על ידי השלטון המרכזי כאינטרס הכללי, והרי גם העותרת מודה כי לפי הלכת גרינברג למועצה מקומית חוף עזה ולמועצה אזורית שומרון היתה סמכות מימון כאמור. הכספים המועברים לרשויות המקומיות עוברים מכוח הדין, ובמקורם הם כספי הציבור. אף אם הציבור בחר להעמיד שלטון מקומי לעומתי. כה אמר השופט גולדברג בפסק דין גרינברג: "אפשר גם לטעון כי פעולות מחאה מטעם רשות מקומית בעניינים השנויים במחלוקת ציבורית אינן צריכות להיות ממומנות על ידי כלל אזרחי המדינה... אולם גם טענה זו מתעלמת מן ההיבט הקיומי שבמאבקה של הרשות המקומית". הועלתה האפשרות להבחין בין כספים שמקורם בשלטון המרכזי לבין כספים ממקורות עצמיים של הרשויות. פתרון זה עשוי להקהות את עוקץ הביקורת כלפי שימוש בכספי כלל הציבור נגד השלטון המרכזי, דבר שאף אם אינו פגום משפטית אינו נקי מבעייתיות ציבורית. השימוש האפשרי המוצע הוא בכספי ארנונה. כספי הארנונה נגבים מתושבי הרשות המקומית הספציפית, ולפיכך אולי ראוי יותר, בגדרי הגינות ומינהל תקין, שדווקא כספים אלה ישמשו להגנה על האינטרסים של אותה רשות. יתר על כן, כספי הארנונה נגבים מאותם תושבים שבחרו את חברי המועצות המאשרים את הוצאות הרשויות. עיון מחדש בהלכת גרינברג: הציעה המדינה לאמץ בענייננו מבחן כפול: "סמכויותיה של רשות מקומית מתוחמות ומוגדרות – על בסיס טריטוריאלי מזה, ועל בסיס עניני מזה". לטענת המדינה "שייכות טריטוריאלית וזיקה לאוכלוסיה המקומית אין בהם די כדי להקנות סמכות לרשות המקומית. על מנת להקנות סמכות לרשות המקומית לפעול פעולות מסוימות, יש צורך בקיומו של תנאי נוסף ומצטבר והוא, שאין מדובר בעניין לאומי כלל-ארצי, אפילו אם אותו עניין מתייחס לתחומה". על פניו, מבחן זה שובה את הלב. לכאורה הוא פוטר את בית המשפט מלהעמיד את יוזמת השלטון המרכזי במבחן התוצאה, שכן לא השפעת היוזמה על הרשות המקומית היא אמת המידה, כי אם סיווגו של העניין בו מדובר. ברם, ספק אם המבחן המוצע קל או ברור יותר - ובעיקר האם הוא צודק יותר. ההגבלה הטריטוריאלית אליה מתייחסת המדינה מופשטת ביותר, שהרי אין ספק שמותר למועצה לפעול גם מחוץ לתחומה הגיאוגרפי, למשל בהופעה בפני גופים שיפוטיים. כפי שנקבע בהלכת גרינברג, גם ההגבלה העניינית אינה רצויה, ואין לה מקום בפרקטיקה המקובלת. הטענה היא שעל התושבים להתאגד ולעשות זאת בעצמם. טיעון זה אולי היה יפה בעולם ללא עלויות, ואף בכך ספק; אך להתארגנות ולהתאגדות יש עלויות, כספיות ואחרות. הצעת המדינה תביא אפוא לשחיקת כוחם של התושבים אל מול השלטון המרכזי, להתנגד למה שנתפס בעיניהם כמדיניות שגויה וכעוול. כך בנושאים שונים, וקל וחומר, כשהמדובר בנושאים שמשמעם עלול להיות, בטווח כזה או אחר ובלהט החרב המתהפכת, פגיעה אנושה ביישוב. לפיכך, הלכת גרינברג תישאר על כנה, בסייג זה שהכספים שיוכלו לשמש למטרות המאבק הציבורי בהחלטת ממשלה הקשורה לעתיד יישובים יהיו רק מאלה הבאים מציבור תושבי הרשות, מתשלומי הארנונה, ולא מכספי הממשלה. להבטחת דבר זה ייעשו הסדרים מתאימים בפיקוח המדינה.

כב' המש' לנש' הש' (בדימ') מ' חשין: רשויות מקומיות הוסמכו לפעול בתחומיהן, וכסמכותן המוניציפאלית בנושאים מוניציפאליים ומנגד, הן לא הוסמכו לפעול בנושאים של מדיניות מדינתית כוללת. רשויות מקומיות אינן מותרות לעסוק בנושאים לבר-מוניציפאליים, וממילא לא הוסמכו הן להוציא הוצאות כספים מתקציביהן למטרות שאינן משרתות את רווחתם המוניציפאלית של תושביהן. הדין הסמיך את הרשויות המקומיות - בתחומיהן - להעניק שירותים מוניציפאליים לתושביהן במגזרי חיים ספציפיים שעניינם רווחת החיים בשטח הרשות, ומטעם זה בלבד הוסמכו הרשויות המקומיות לגבות תשלומי חובה מתושביהן. תושבי רשות מקומית - כולם או מקצתם - רשאים להתארגן לפעולה מסוימת שאינה מצויה בתוככי מעטפת סמכויותיה של הרשות, ובוודאי שרשאים הם לערוך מגבית לעשייתה של אותה פעולה. זו קריאתה של הדמוקרטיה ובעקבות הקריאה נלך. ואולם, אין לקבל כי יותר לה לרשות מקומית, לממן מתקציבה פעולה שאין היא מותרת על-פי דין לעשותה. ואם כך, כשמדובר בתשלומי חובה של תושב לרשות אשר בתחומה הוא גר קל-וחומר כשמדובר באזרח המדינה ששילם מיסים שאף הם הועברו - כמענק בידי המדינה - למימון פעילותה של הרשות המקומית. אין לה לרשות המקומית סמכות כל-כוללת לעסוק בעניינים כלל-ארציים ולו עניינים שיש להם "נגיעה" לרשות המקומית. אמת נכון הדבר: מועצות מקומיות ומועצות אזוריות בארץ (אך לא ביהודה והשומרון) הוסמכו "לפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה", אך הסמכה כללית זו עניינה סמכויותיה המוניציפאליות של הרשות ואין היא נועדת להקנות לרשות סמכויות אל-מעבר לתכלית המוניציפאלית שייעד לה הדין. הוראת החוק שעמדה לדיון בפרשת גרינברג היתה שונה מהוראות החוק שבענייננו. בפרשת גרינברג עמדו לפירוש הוראת סעיף 146 רישא לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1951 והוראת סעיף 63 רישא לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958. הוראות אלו זהות בעיקריהן והן מעניקות סמכות לרשות מקומית "לפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה". ואילו בענייננו מדברים אנו בהוראת סעיף 87 רישא לתקנון המועצות האזוריות (יהודה ושומרון), תשל"ט-1979 ובהוראת סעיף 68 לתקנון המועצות המקומיות (יהודה ושומרון), תשמ"א-1981 הזהות בלשונן ולפיהן, הוענקה לרשות המקומית סמכות "לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לשירותים מוניציפאליים בתחום המועצה [האזורית או המקומית]". גם עין שאינה חדה במיוחד תזהה שוני בין הנוסחים, ויכול היה הטוען לטעון כי לא הרי פעולה "בכל עניין הנוגע לציבור" – כהוראת הדין שעמדה לפירוש בפרשת גרינברג – כהרי פעולה "בכל עניין הנוגע לשירותים המוניציפאליים", כבענייננו. וגם אם אמרנו כי הרשויות המקומיות בפרשת גרינברג עשו, כדעת הרוב, פעולה ב"ענין הנוגע לציבור", לא כן בענייננו, שהמשיבות לא עשו ב"עניין הנוגע לשירותים מוניציפאליים". כלומר, בענייננו, נוסח הדין המחייב נוטה בבירור אל עבר המוניציפאלי, ומכאן שהעברות כספים שהעבירו המשיבות למועצת יש"ע, העברות שלא-כדין היו. לא ניתן להתכחש להבדלי הנוסח שבין הדין בישראל לבין הדין ביהודה והשומרון, ככל שהמדובר הוא בסמכויותיהן של הרשויות המקומיות, ואולם, אין בהבדלי נוסח אלה נפקא מינה לדינא; שכן גם רשויות מקומיות בישראל גם רשויות מקומיות ביהודה והשומרון, רשויות מקומיות הן, וכרשום בצופן הגנטי שלהן עניינן הוא – בכפיפות לחריגים הקבועים מפורשות בחוק – רק, ואך ורק, במתן שירותים מוניציפאליים לתושביהן. הפרשנות שיש ליתן לדעת הרוב בהלכת גרינברג היא, כי מותר לה לרשות מקומית להיאבק ולהקצות משאבי כסף למאבק בתוכנית מדינית כלל-ארצית של השלטון המרכזי שביצועה יהיה בו כדי לסכן את עצם קיומה של הרשות ולהביא לפינוי תושביה ממקומם. בענייננו, אין אנו מדברים ביישובים המעלים תרומות-כסף למועצת יש"ע למניעת פינויים-שלהם מאדמתם. אלא בתרומות שהמשיבות מעלות למימון מסע פרסום נגד תוכנית התנתקות מיישובים שאינם הם-עצמם. הבדל זה, די בו כדי להורות כי הילכת גרינברג אינה לענייננו עתה. הבדל משמעותי נוסף יימצא לנו בין פרשת גרינברג לבין ענייננו-שלנו. שבפרשת גרינברג, דובר על פינויה של רמת הגולן. דהיינו, דובר בפינוי יישובים שניתן היה לקרוא בשמם, אחד לאחד. נתקיים באותה פרשה תנאי המסוימות, ונאבקו בתכנית הממשלה ישובים שהיו מיועדים לפינוי. ענייננו שונה, שכן גם מי שחששו כי תוכנית ההתנתקות בעזה ובצפון שומרון יהיה לה המשך ביהודה ובשומרון, אינם יודעים מי מיועד לפינוי. מכל מקום, דוקטרינת ההגנה העצמית שדעת הרוב בפרשת גרינברג סמכה עליה, לא נתקיימה בענייננו, שכן להחלתה של הדוקטרינה שומה על הטוען להראות כי עמד בסכנה וביקש להגן על עצמו. ואשר לגופו של עניין, ברור מעל לכל ספק כי תרומות שהעלו המשיבות למועצת יש"ע למאבק בתוכנית ההתנתקות נפלו בבירור אל-מעבר לסמכות המוניציפאלית, ומכאן שהיו אלו תרומות-כספים אשר נתרמו שלא-כדין. לפיכך, אסורה היא רשות מקומית לעשות שימוש בכספי תמיכה שקיבלה מן המדינה למימון מאבק בתוכנית של המדינה לביטולה של הרשות ולפינוי תושביה. אולם, מה בדבר תשלומי חובה שנגבו מתושבי הרשות – האם הם מותרים למימון מאבק בתכנית של המדינה? התשובה לכך היא בחיוב. שאם רשאית ומוסמכת היא רשות מקומית להיאבק בהחלטת מדינה העשויה לקפח שירותים מוניציפאליים שהיא חייבת לתושביה, מסקנה נדרשת מכאן היא, שרשאית היא הרשות לממן מאבק זה מתשלומי חובה ששילמו תושביה למימון סיפוקם של אותם שירותים מוניציפאליים. כב' הש' רובינשטיין מציע, כי לעניין ההבחנה בין כספי תמיכה של המדינה לכספים מתשלומי חובה, תיעשה הפרדה חשבונאית בין השניים וכך ניתן יהיה לראות אם כספים שהוצאו למאבק במדיניות המדינה - מכספי ארנונה הוצאו או מכספי מענק של המדינה. דרך זו לא תצלח. משמועברים תקציבי-תמיכה מן המדינה לרשות, מתערבבים כספי התמיכה בכספי הארנונה ואין עוד ניתן להפריד ביניהם. לפיכך, אם תוציא הרשות המקומית כספים מתוך כלל מקורותיה לשם מאבק בתוכנית המדינה, תהא המדינה רשאית - לפי שיקול דעתה ובהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה - לקזז מכספי התמיכה את הסכום שהוצא על ידי הרשות המקומית למאבק בתוכנית המדינה. כך תוכל המדינה להבטיח כי לא ייעשה שימוש בכספי תמיכה שהעבירה, למטרות שאין היא מעוניינת לתמוך בהן. כב' הנש' הש' א' ברק: המשיבות לא השתתפו במימון מסע הסברה אך על מנת לסייע למועצות שהושפעו ישירות מתכנית ההתנתקות בלא שיש לדבר כל השלכה עליהן עצמן. ברי, כי רשות מקומית אינה מוסמכת לעסוק בעניין הנוגע באופן בלעדי לרשויות מקומיות אחרות. אך העובדה שלפעילות הרשות המקומית עשויה להיות נגיעה או השפעה על תושבי רשות מקומית אחרת, אינה שוללת את חוקיות הפעולה. לא פעם לפעולת הרשות השפעה על "רווחתם המוניציפאלית" של תושבי רשויות אחרות. כך בענייני ניקוז מים, התקנת ביוב, הקמת גנים ציבוריים, טיפול בדליקות, השמדת מזיקים ומניעת התפשטות מחלות. העובדה שלמאבק בתוכנית המדינית של ראש הממשלה הייתה השפעה גם על הישובים בחבל עזה אינה שוללת, אפוא, את סמכותן של המשיבות לממן מאבק זה. אשר לאבחנה בין מקורות מימון עצמיים לבין כספי תמיכה של המדינה, מצטרף השופט לקביעה, לפיה הכספים שיוכלו לשמש למאבק ציבורי במדיניות ממשלה יהיו רק ממקורות מימון עצמיים של הרשות והמדינה תהא רשאית, לפי שיקול דעתה, לקזז מכספי התמיכה את הסכום שהוצא לאותו מאבק. הוחלט: (א) ברוב דעות של הנשיא ברק והשופטים גרוניס ורובינשטיין, נגד דעתם החולקת של המישנה לנשיא (בדימ') חשין והשופטת ביניש, כי בנסיבות כגון דא רשאית רשות מקומית להעביר כספים לגוף או לגופים אחרים כדי להיאבק ביישומה של תכנית התנתקות; (ב) ברוב דעות של הנשיא ברק, המישנה לנשיא (בדימ') חשין והשופטים ביניש וגרוניס, בניגוד לדעתו החולקת של השופט רובינשטיין, כי בכל מקרה שבו מעבירה רשות מקומית כספים למאבק ביישומה של תוכנית התנתקות, רשאית המדינה לקזז מתמיכתה באותה רשות סכום כסף השווה לסכום הכסף שהרשות העבירה לגוף או לגופים אחרים לשם מאבק זה. השופט רובינשטיין, בדעת מיעוט, סבור כי כספים למאבק יוכלו לבוא רק מתשלומי הארנונה של תושבי הרשות, ואם כך יהיה, אין מקום לקיזוז.