מנהלי/כיצד יסווגו מקומות חניה בבניין משרדים?/עליון

עובדות וטענות: המבקשים הם בעלי בניין בהרצליה פיתוח. בשטח המרתף של הבניין מצויים שטחי חניה של כ-3,700 מ"ר, הכוללים 109 מקומות חניה מסומנים, מרביתם מושכרים בשכירות חודשית לדיירי הבניין השונים תמורת 95$ לחודש, ו- 15 מקומות ריקים ללא שימוש. המבקשים מחויבים בארנונה כללית בגין שטחי החניה החל מחודש מרס 1999. תעריף הארנונה המוטל עליהם זהה לתעריף המוטל על הבניין, דהיינו תעריף מבני תעשיה. לטענתם, חיוב זה נעשה שלא כדין בשל שני שינויים מהותיים ובלתי חוקיים שביצעה עיריית הרצליה בצווי הארנונה: החל משנת הכספים 1988/1987 שונה הצו כך ששטח "שרות" בבניין שאינו למגורים יחויב בארנונה כללית יחד עם השטח העיקרי באותו בניין ולפי אותו תעריף שחל על השטח העיקרי; החל משנת 1998 צומצמה בצווים תחולת סיווג "חניון בתשלום", באופן שיחול רק לגבי חניון "הפתוח לציבור הרחב". מכיוון ששטחי החניה אינם פתוחים לציבור הרחב נאלצו המבקשים לשלם, כאמור, תעריף מבני תעשייה. בימ"ש השלום סבר, כי שינוי זה הינו פסול ומנוגד לחוקי ההקפאה ולכן הוא בטל. לפיכך פירש בית המשפט את המילה "חניון" כמקום המשמש העמדת מכוניות לחנייה ותו לא. ביהמ"ש קבע כי רשות מקומית אינה יכולה לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב ארנונה לגבי נכס קיים, באופן שיביאו לכך שסכום הארנונה יגדל מעבר להעלאה המותרת על-פי חוקי ההקפאה. "ההבהרה" שנתנה העיריה בצוויה לעניין הגדרת חניון היא למעשה שינוי מהותי. על כך ערערה המשיבה וביהמ"ש המחוזי קבע כי הדין הוא עמה, שכן חניון במהותו נועד לשמש לחניה זמנית ומתחלפת, בעוד ששטחי החניה נשואי המחלוקת משמשים באופן קבוע את דיירי הבניין בלבד אשר שכרו את מקומות החניה יחד עם עסקיהם. כן ציין ביהמ"ש כי נכס יסווג על-פי תכליתו העיקרית, ובמקרה הנדון שטחי החניה הם "כלי שרת" של הבניין. ביהמ"ש המחוזי דן בשאלה האם הוספת המילים "פתוח לציבור הרחב" מהווה שינוי וסטייה מתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) (להלן: התקנות), או שמדובר בהבהרה בלבד. בית המשפט קבע כי השינוי שנעשה על-ידי המשיבה נעשה כדין: ראשית, מפני ששינוי זה על-פי פרשנות ביהמ"ש לא שינה את משמעות המושג "חניון"; שנית, מפני שאף בהתאם לצווי הארנונה הקודמים חויבו שטחי חניה הלכה למעשה על-פי סיווג חניונים רק אם היו פתוחים לציבור הרחב. מכאן הערעור דנן.

דיון משפטי: כב' הש' ע' ארבל: בתקנות ההסדרים לשנת 1999 מופיעים 12 סוגים של נכסים אשר מוגדרים בסעיף 1, וביניהם חניונים. בצו הארנונה של המשיבה לשנת 1999 מוגדר המונח "חניונים" כחניון (בין מקורה ובין אם לאו) הפתוח לציבור הרחב אשר החניה בו נעשית תמורת תשלום. בהתאם להגדרה זו, לא סווגו שטחי החניה של המבקשים כ"חניון" אלא כמבנה תעשיה, שכן מקובל על כולם כי שטחי החניה של המבקשים אינם פתוחים לציבור. עם זאת, סעיף 1 לתקנות לשנת 1999 מגדיר חניון: "בין מקורה ובין שאינו מקורה ואשר החניה בו נעשית תמורת תשלום" וכן נקבע סכום מזערי ומירבי שיוטל על נכסים מסוימים וביניהם חניונים. אין חולק כי התעריף המוטל על שטחי החניה של המשיבה הינו גבוה מהסכום המירבי המוטל בתקנות על חניון. פסיקת בתי המשפט המחוזיים בשאלת סיווג חניונים מסוגים שונים לצורך הטלת ארנונה אינה אחידה. ככלל, פרשנות דיני המס אינה שונה מפרשנות כל חוק אחר. בין התכליות העיקריות שעומדות בבסיס חקיקת המס נמצאות הבטחת הכנסה לרשות הציבורית, ומטרות בעלות אופי חברתי, הכוללות עידוד והגשמת פעולות רצויות, המניבות תועלת לציבור, ומאבק בתופעות שליליות. כמו כן מתקיימות מספר חזקות: חזקה כי דבר החקיקה מבקש להשיג תוצאות צודקות, סבירות והגיוניות; חזקה שתכלית החוק היא למנוע השתמטות ממנו או את עקיפתו; חזקה שתכלית החוק שואפת להרמוניה נורמטיבית. כאשר מדובר בחקיקת מס, אחד העקרונות הרלוונטיים הוא שמירה על קניין הפרט והגנה עליו מפני התערבות שלטונית. לפיכך, במידה ולא נמצא פיתרון במסגרת הפרשנות התכליתית, יש לפרש את הוראת המס לטובת הנישום. הפיתרון לשאלת ההגדרה בדבר "חניון" לא ימצא במילונים, אלא דווקא בבחינת הסוגים השונים של חניה הקיימים במציאות, תוך ניסיון למצוא הגדרה ותיאור שיהיה בהם לענות על הצורות השונות, ועם זאת המקובלות, של חניה. ביהמ"ש המחוזי קבע כי חניה היא רק אחת מתכליותיו של נכס המבקשים. עם זאת, תכליתו העיקרית (בין על-פי היתרי הבניה ובין בפועל) היא לשמש את בעלי העסקים בבניין בלבד, ולפיכך הוא בבחינת "כלי שרת" של הבניין ותו לא. קרי, לשטחי החניה אין קיום עצמאי והם מהווים חלק בלתי נפרד מהבניין. מובן, כי לגבי כמעט כל נכס ניתן להגדיר באופן שונה את תכליתו העיקרית בהתאם לנקודת המבט של המגדיר או בהתאם למבנה אליו הוא צמוד. עם זאת, תשובה אינטואיטיבית לשאלה מהו השימוש בנכס של המבקשים תהיה, כמובן, חניה בו. כלומר, הגדרת המונח "חניון" יכולה לסבול גם את פירוש המבקשים וגם את פירוש המשיבה. התעריף הנמוך המוחל בתקנות על חניונים לצורך תשלום ארנונה נעשה לאור מצוקת החניה בערים ולמען עידוד יצירת מקומות חניה נוספים. זוהי התכלית העיקרית שבבסיס ההנחה בארנונה המוענקת למחזיקים בחניונים. מחד, ניתן לטעון כי חניון הפתוח לציבור הרחב מקיים ביתר שאת את התכלית האמורה. חניון מסוג זה מאפשר תחלופה גבוהה יותר וניצול מירבי של מקומות החניה. לעומת זאת, חניון שחניותיו מושכרות ושמורות לאנשים מסוימים, אף אם תתפנה חניה אחת, לא יוכל לתפוס אותה אדם אחר הזקוק לחניה במקום. עם זאת, למרות ששטח החניה של המבקשים אינו פתוח לציבור הרחב, הוא עומד בתכלית התקנות. מדובר ב-100 מקומות חנייה אשר אין ספק כי הם מסייעים לפתרון מצוקת החניה באזור, ואף מטיבים עם הציבור הרחב. כמו כן, אף אם חניון פתוח לציבור מקיים את תכלית החוק בצורה "חזקה" יותר, אין המשמעות היא שחניון המקיים את תכלית החוק באופן "חלש" יותר צריך להיות מוצא מתחולת הסיווג. מכיוון ששתי הפרשנויות, זו של המבקשים וזו של המשיבה, מקיימות את תכלית החוק, יש לבחור, בפירוש המקל עם הנישום. פירוש זה הוא פירושם של המבקשים, המחיל תעריף מוזל לצורך תשלום הארנונה אף על שטחי חניה המושכרים ושמורים עבור דיירי הבניין. בחירה בפירוש זה תואמת אף את ההגנה על קניינו של הפרט מפני התערבות שלטונית ומפני הטלתו של עול תשלומים כבד בהרבה ללא כל הצדקה. מטרת חוקי ההקפאה היתה למנוע את המצב בו הרשויות מעלות כל שנה את שיעורי הארנונה על מנת להגדיל את הכנסותיהן, וכן ליצור אחידות מסוימת בין הרשויות. על מנת למנוע עקיפה של האיסורים בחוקי ההקפאה על-ידי הרשויות המקומיות, נקבע איסור נוסף לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל עליו. במקרה דנן, נראה כי כל רצונה של המשיבה היה לעקוף איסור זה של יצירת תתי סיווגים חדשים על ידי ההבהרה שהוסיפה לעניין חניון. הוכחה לכך ניתן למצוא בעובדה שאף המשיבה סבורה כי אין להחיל על שטחי החניה של המבקשים את התעריף החל על השטח העיקרי של מבני תעשיה, ולפיכך הפחיתה את התשלום בפועל של המבקשים לתעריף כפול מזה של חניון עסקי. כלומר בפועל יצרה המשיבה שני תתי סיווג לתשלום עבור חניונים: תת סיווג של חניון הפתוח לציבור הרחב שהתשלום עליו הוא נמוך ועומד בדרישת התקנות לסיווג זה, ותת סיווג של חניון הסגור לציבור הרחב שהתשלום עליו הוא גבוה יותר אך לא מגיע לתעריף של המבנה עצמו. אמנם, ניתן להבין את רצונה של המשיבה לעודד בעלי חניונים להופכם לפתוחים לציבור הרחב, אך עידוד זה ראוי שיעשה כהבחנה בין תתי סיווגים של חניונים (למשל: חניון פתוח לציבור הרחב וחניון סגור לציבור הרחב), כך שעל שני סוגי החניונים יחולו הסכומים המזעריים והמרביים שנקבעו בתקנות לעניין חניונים וגם זאת רק לאחר קבלת אישור חריג משר הפנים ושר האוצר. כב' הש' מ' נאור: ענייננו, בהוספת התיבה "הפתוח לציבור הרחב" בצו 1998 ואילך. המבקשים גורסים כי מדובר בשינוי אסור הנוגד את "דיני ההקפאה" ואילו המשיבה גורסת כי מדובר בהבהרה מותרת. הדין בעניין זה כדעת המבקשים. תקנה 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1998), תשנ"ח-1997 אוסרת על עירייה לשנות סוג, סיווג או תת סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה. האם שינוי הגדרה בצו הארנונה מנוגד לתקנה 4 ולדיני ההקפאה? שאלה דומה התעוררה בעע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ. שם דובר בהגדרה של "מבנה חקלאי" ונקבע, כי "תוצאתו של השינוי בהגדרת 'מבנה חקלאי' הייתה, גם אם בעקיפין, שינוי סיווגו של הנכס בו מחזיקה המשיבה. יוצא כי, בפועל, העלתה העירייה את שיעור הארנונה המוטל על הנכס, שמחזיקה המשיבה, הרבה מעבר להעלאה המקסימאלית שהייתה מותרת על פי דין באותה שנה. השינוי שעשתה העירייה אינו פועל יוצא של שינוי השימוש בנכס בפועל והוא בא, לפיכך, בגדר שינוי סיווג, שהוראת תקנה 4(א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה נועדה למנעו". כן נקבע שם, כי תכליתם של דיני ההקפאה היא "ריסון והגבלת העלתם של תעריפי הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה". בענייננו המשיבה שינתה הגדרה והוסיפה לחניון את התיבה "הפתוח לציבור הרחב". בכך למעשה היא ביקשה לצמצם את הנכסים הבאים בגדרי "חניון" מבלי שחל כל שינוי בשימוש בהם. שינוי זה אסור ומנוגד לדיני ההקפאה ולתכליתם. והנה, כדי להתגבר על טענת אי החוקיות הנעוצה בדיני ההקפאה טוענת המשיבה כי בפועל מגרשי חניה שלא היו פתוחים לציבור הרחב לא זכו לסיווג של חניון גם קודם להוספת התיבה "הפתוח לציבור הרחב". דהיינו, לטענתה, בפועל לא מדובר ב"תת-סיווג" חדש או בשינוי המשפיע על סכום הארנונה אלא ב"הבהרה" בלבד. דין הטענה להדחות. מעשה שהיה בצידה של המשיבה עצמה – יוכיח. בע"ש 2606/99 בית תאטראות חניונים בע"מ נ' עיריית הרצליה נבחן צו הארנונה של המשיבה לשנת 1997 לגבי נכס שלא היה פתוח לציבור הרחב ונקבע מפורשות בפסק הדין כי על המשיבה לסווג את הנכס כ"חניון". נתוני הנכס שם דומים אגב עד מאוד לנכסם של המבקשים. יוצא אם כן כי השינוי בצו הארנונה שביצעה המשיבה בשנת 1998 השפיע בפועל על נכסים קיימים או, לפחות, על נכס קיים אחד אצל המשיבה. זהו שינוי אסור. השינוי השפיע על נכסים של ממש ואף על המבקשים שאלמלא השינוי היו יכולים הם לדרוש כי נכסם יסווג כחניון על פי הגדרתו בצו של שנת 1997 וכשם שסווג נכסה של בית תאטראות חניונים בע"מ. בנוסף, גם "במגמה לעודד בעלי חניונים" לאפשר חניה לציבור, יש כדי להעיד כי עניינו בשינוי. זהו כאמור שינוי אסור ואף אם המגמה לעודד בעלי חניונים לפתוח את חניונם לציבור הרחב היא ברוכה, אין די בה כדי לאפשר שינוי אסור בצו הארנונה בניגוד לדיני ההקפאה.