מנהלי/חובת רשות מנהלית לסלק מפגעים סביבתיים/עליון

עובדות וטענות: ענייננו בשמונה אתרי פסולת פיראטיים בשולי שמונה ישובים שבשטח שיפוטה של המועצה האזורית גליל תחתון. האתרים קמו לפני עשרות בשנים, ותושבי הישובים שבתחום שיפוטה של המועצה נהגו ונוהגים להשליך אליהם פסולת ביתית וחקלאית. בסדרת ביקורות שערכו פקחי המשרד לאיכות הסביבה בשנים 1990 עד 1994, נמצאו באתרים אלה מפגעי סביבה רבים. לאחר אזהרות חוזרות ונשנות, הודעות וצווים לסילוק המפגעים, הוגש ביום 21.6.95 לבימ"ש השלום כתב אישום נגד המועצה והעומד בראשה בשנים הרלוונטיות ונגד תברואן המועצה. ביהמ"ש הרשיע את הנאשמים כולם וגזר עליהם בעיקר עונשי קנסות. כמו כן, הורה ביהמ"ש על סגירת חמישה מתוך שמונה אתרי הפסולת אלא אם תעשה המועצה לתיקון הליקויים שנתגלו באותם אתרים. הנאשמים ערערו על פסק הדין לביהמ"ש המחוזי אשר נמנע מלהתערב בממצאי העובדה שקבע בימ"ש קמא, ופסק-דינו מושתת אך על נימוקי משפט בלבד. לגופם של דברים הוחלט, לזכות את הנאשמים מהרשעתם בעבירה על-פי פקודת בריאות העם, וברוב דעות אף נפסק, כי יש לזכות את הנאשמים מהרשעתם בעבירות מכוח החוק למניעת מפגעים והתקנות שהותקנו מכוחו. הערעור דנן נסוב אודות זיכויה של המועצה מעבירות עפ"י החוק למניעת מפגעים והתקנות שלפיו.

דיון משפטי: כב' הש' המש' לנש' (בדימ') מ' חשין: החוק למניעת מפגעים מטיל חובות שלא לגרום לרעש, ריח או זיהום אוויר חזקים או בלתי סבירים והעובר על הוראות אלו חייב בפלילים. ע"מ להרשיע אדם על התביעה להוכיח שניים: כי נעשה מעשה המוגדר בדין כעבירה; וכי הנאשם הוא האדם שהחוק מחייב אותו בעבירה שנעברה. חילוקי הדעות העיקריים בין בעלי-הדין נסבים על השאלה אם חייבת המועצה בפלילים בעוון מפגעי צחנה וזיהום אוויר שגרמו אתרי הפסולת הפיראטיים שבתחום שיפוטה לפי סעיפים 3-4 וסעיף 11 לחוק למניעת מפגעים, לפיהם הגורם לריח חזק או בלתי סביר או לזיהום חזק או בלתי סביר, עובר עבירה וצפוי לעונש. אין חולק, כי המועצה לא גרמה כל מפגע סביבתי, אם בשורש ג.ר.מ. מכוונים אנו לפלוני שעשה מעשה או שהיה מן המקורבים למעשה כהוראת חוק העונשין. אלא שהוראת סעיף 14 לחוק מרחיבה את תחומי החבות הפלילית החלים על הגורם למפגע סביבתי, בהשיתה חיוב גם על החדל. ובלשון החוק: "... רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו, והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו". היינו, יש לקיים שני תנאים במצטבר: המפגע הסביבתי נגרם במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו או ע"י מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו, והוא, פלוני, לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו. מהו אפוא פירושם של המושגים "שליטה" או "פיקוח" שבסעיף 14 הנ"ל? שר הפנים ציווה את צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 וצו זה מהווה מעין חוק יסוד למועצות האזוריות. ענייננו הוא בהוראת סעיף 63 לצו, ובה פירוט מפורט של סמכויות המועצה האזורית בתחומיה, ובין היתר, ענייני תברואה המפורטים בסעיף 63(א)(8) ו-63(ג) ואשר נועדו "להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר ואת הביטחון" - למניעתם, לגילויים ולסילוקם של מיפגעים, תקלות וכיוב', נושאים שמתחום בריאות הציבור. סמכות זו שלובה באחריות המוטלת על רשות הציבור להסדיר כיאות אותו תחום חיים שהסמכות פרושה עליו. אחריות פירושה החובה להפעיל את הסמכות כל אימת שהנסיבות מחייבות הפעלתה. כלומר, על המועצה האזורית מוטלת חובה לעשות לסילוק מפגעים תברואתיים שבתחומה, ואם תחדל מלעשות כך, תחוייב בידי הרשויות המוסמכות לעשות שימוש בסמכותה ולקיים את חובתה. בימ"ש השלום, מצא כי במקומות אלה ואחרים בתחומיה של המועצה האזורית נוצרו ומתקיימים אתרי פסולת למיניהם; כי אתרי פסולת אלה מהווים מפגעי תברואה הן בריחות הרעים שהם מפיצים הן בזיהום האוויר; ונתונים אלה באשר הם חייבו את המועצה האזורית לעשות כסמכותה ולבער את הרע מקירבה. כך, רק כך, יכולה מועצה למלא את סמכותה וחובתה למנוע סכנה לשלום הציבור. האחריות לסלק מפגעים מרשות הרבים לא על היחיד נופלת היא, גם אם היה זה היחיד שגרם למפגע (וגם אם בגין מעשהו ניתן לעונשו). וכך, גם אם היו אלה תושבי היישובים שבתחום המועצה שיצרו והזינו את אתרי הפסולת הפיראטיים (ואכן כך היה) גם אז לא היה בכך כדי למעט מחובתה של המועצה לבער את הנגע. שאם המועצה לא תעמוד לנו – מי יעמוד לנו? השאלה הנשאלת היא, אם ניתן להחיל את הוראות החוק למניעת מפגעים גם על מועצה אזורית שזיקתה לאתרי הפסולת היא זיקה "ציבורית", זיקה שמתחום המשפט הציבורי. נקודת המוצא הפרשנית נמצאת בהוראת סעיף 14 לחוק, ומילות המפתח בה הן "שליטה" ו"פיקוח" על אתר המפגע. תחומיהם של מושגים אלה ייקבעו עפ"י תכלית החוק, והיא הנחתו של המחוקק, ובצדק, כי מי שמקום המפגע נתון לשליטתו או לפיקוחו יכול להפסיקו. כך גם אצלנו, אין ספק כי בסמכותה של המועצה האזורית לסגור את אתרי הפסולת הפיראטיים, לעצור את פעילותם, וממילא באה היא בגדריו של סעיף 14 לחוק. אמנם, הגורם למפגע מחייב עצמו בפלילים בעצם מעשהו, בעוד שהאחראי, כהוראת סעיף 14 לחוק, לא יחוב בפלילים אלא אם "לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו", ואולם אין בהבחנה זו כדי להצדיק - מעיקרו של דין - אי הטלת חובה על מועצה אזורית בעניינם של מפגעים שבתחומי שיפוטה. זאת ועוד. החוק אף קובע, כי העובר על הוראות סעיפים 2, 3 או 4 לחוק עובר עבירה ש"היא מסוג העבירות של אחריות קפידה", דהיינו, עבירה שאינה טעונה הוכחת מחשבה פלילית או רשלנות. ככזו, ייעודה של העבירה הוא להבטיח את איכות הסביבה, תקינות החיים ושלום הציבור. התנאי הנוסף לחיוב אדם בפלילים עפ"י סעיף 14 הוא, כי אותו אדם (שהמקום נמצא בשליטתו או בפיקוחו) "לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו". הנחת היסוד היא שהאדם יודע על קיומו של המפגע ובכל זאת אין הוא נוקט באמצעים למניעתו. בענייננו, אין חולק כי המועצה ידעה-גם-ידעה על המפגעים שלעניין, ומכאן שהשאלה הנשאלת היא אם עלה בידה להסיר מעל שיכמה את נטל השכנוע כי נקטה בכל האמצעים הסבירים למניעתם של המפגעים. כהכרעתו של בימ"ש השלום, התשובה לשאלה היא בלאו חד-משמעי. אכן, לעיתים נקטה המועצה אמצעים אלה ואחרים, באתר זה או אחר, למניעתו של המפגע, ואולם כל אמצעים אלה רחוקים היו ממילוי התנאי של "כל האמצעים הסבירים". נושא מניעת המפגעים, כניסוחו של בימ"ש השלום, פשוט לא היה בסדר עדיפות גבוה בהתנהלותה של המועצה, ומפגעי האתרים הפיראטיים המשיכו להפיץ ריח רע ולגרום לזיהום האוויר בניגוד להוראות החוק. קשיי תקציב, שהמועצה תולה בהם את מחדלה, אינם יכולים להוות הצדק ואין בכוחם לחפות על חוסר מעש כמעט מוחלט כפי שהוכח בענייננו. ועדיין שאלה היא אם אמנם גרמו אותם אתרי פסולת פיראטיים לריח חזק או בלתי סביר ולזיהום חזק או בלתי סביר של האוויר. המדינה סומכת ידיה על הוראת תקנה 2 לתקנות למניעת מפגעים, המורה כי עשן, גזים וכו' הנפלטים מבעירת פסולת שבאתר לסילוק פסולת, באשר-הם, מזהמים את האוויר באורח בלתי סביר וגורמים הם מאליהם ריח בלתי סביר. ומתוך שבאתרי הפסולת נושא הדיון היו אמנם מעת לעת בעירות, טוענת המדינה כי הסירה מעל שיכמה את הנטל להוכיח כי אכן עברה המועצה עבירה שהואשמה בה. המועצה טוענת כי תקנות אלו אינן חלות, מעיקרן, על אתרי פסולת פיראטיים. וביהמ"ש סבור, כי אין הצדק עם המועצה, מסקנה הנדרשת בבירור מתוך עיון בתקנות עצמן, שכן המושגים "אתר לסילוק פסולת" ו"אתר" מוגדרים בתקנה 1 לתקנות, כ"מקום המשמש לפינוי ולסילוק פסולת". ומה טעם כי לא תחולנה תקנות למניעת מפגעים על אתר פסולת פיראטי? וכי הצחנה הבוקעת מאתר פיראטי אינה כצחנה הבוקעת מאתר שהוסדר כדין? וכי זיהום האוויר שגורם אתר פיראטי שונה מזיהום האוויר שגורם אתר שהוסדר כדין? כמו כן, בימ"ש השלום הרשיע את המועצה גם בשמונה עבירות מכח התקנות למניעת מפגעים. הרשעה אשר ביהמ"ש המחוזי הפך (ברוב דעות) על פיה. התקנות הרלוונטיות (3-7 ו-9) קובעות חובות עשה שונות המוטלות על "מפעיל" אתר לסילוק פסולת - האם חלות חובות אלו, כולן או מיקצתן, על המועצה האזורית? אכן, אין לראות את המועצה האזורית כ"מפעיל" אתרי הפסולת השונים. המועצה לא היתה הבעלים של האתר; המועצה לא היתה בבחינת "מחזיק" של האתר; המועצה לא היתה אף מנהל האתר או המפקח על תפעולו של האתר. השאלה היא האם הזיקות בין המועצה האזורית לבין אתרי הפסולת היו זיקות ישירות וברורות דיין עד שניתן להסיק כי אתרי הפסולת היו בשליטתה או בפיקוחה של המועצה? ביהמ"ש מאמץ לעניין זה את דבריו של בימ"ש השלום אשר הרחיב בנושא והכרעות שכך הם אכן פני הדברים, מקובלת עליו. נקבע, כי היתה זיקה בפועל - זיקה בת-עוצמה - בין המועצה האזורית לבין אתרי סילוק הפסולת. כך ראו את פני הדברים אנשי המועצה וכך ראו אותם תושבי המועצה. ומכאן שיש להחזיר על כנה את הרשעתה של המועצה האזורית בעבירות על הוראות התקנות למניעת מפגעים וסעיף 10 לחוק למניעת מפגעים. ביהמ"ש מוסיף, כי פסק דינו אמור לשמש מגדלור אזהרה למועצות אזוריות, וכמותן למועצות מקומיות ולעיריות. "לא עוד נוכל ולא נסכים להשלים עם הזלזול שמפגינים פרנסי ציבור באיכות הסביבה ובחיובים שהדין מטיל על רשויות ציבור למיניהן בנושא איכות הסביבה".