דחיית עתירה בעניין ביטול כתב אישור לקבלת מענקים

תקציר בגצ 976/07 קלגן מוצרי פלסטיק בע"מ נ' מרכז השקעות על פי החוק לעידוד השקעות הון ואח'

בית המשפט העליון דחה עתירה שעניינה ביטול כתב אישור שניתן לעותרת והחזרת המענקים שניתנו לה. בית המשפט פסק כי החלטות מרכז ההשקעות, ועדות הערר שמכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן: "החוק") והשרים הרלוונטיים - הן החלטות סבירות, בפרט בנסיבות שבהן החברה לא עמדה בתנאי האישורים אשר ניתנו לה על ידי מרכז ההשקעות. השאלה המשפטית והרקע העובדתי מדובר בעתירה למתן צווים על תנאי כנגד החלטת מינהלת מרכז ההשקעות לבטל למפרע כתב אישור מענק לחברת קלגן; כנגד המלצתה של ועדת הערר הפועלת מכוח החוק לאשרר את הביטול; וכנגד החלטתם של שר התמ"ת ושר האוצר לקבל את המלצת ועדת הערר. חברת קלגן נוסדה כחברה בבעלות פרטית המתמחה בשיווק מוצרי פלסטיק. החברה ביקשה להרחיב פעילותה ולהתחיל לייצר בעצמה את מוצריה, והחלה לגייס הון לשם הקמת מפעל ייצור. כחלק מגיוס ההון הגישה למרכז ההשקעות בקשה לקבלת מעמד של מפעל מאושר על פי החוק, המקנה לה זכאות לקבלת מענקים בגין השקעותיה בהקמת המפעל, ובהמשך - להטבות מס. ביום 10.5.1993 התקבל כתב אישור במסלול "מענקים" ונקבעה תוכנית השקעות להקמת המפעל, שלפיה תשקיע החברה בציוד 16,623,900 ש"ח ובהתאם תהא זכאית למענק בשיעור 38% מהשקעותיה בו. ביום 4.3.1996, עם סיום תקופת ההשקעות הראשונה, הגישה החברה בקשה לקבלת מענק השקעה ראשון בגין רכישת ציוד בעלות של 1,090,000 דולר. בבדיקת שמאי מטעם מרכז ההשקעות הוערכה עלותו של הציוד רק בכ-690,000 דולר, משום שהוערך כי חלקו יוצר ברומניה ולא באיטליה כמוצהר. חרף הפער שנותר אישר מרכז ההשקעות את המענק, והתריע בפני החברה כי מעתה תיבדק ביתר קפידה. ביום 13.7.1998 ביקשה החברה מענק שני בגין תקופת ההשקעות השנייה. מרכז ההשקעות בדק ומצא כי נעשו השקעות בשיעור של 22% בלבד, והודיע לחברה כי הוא שוקל ביטול כתב האישור. בין הצדדים נערכו שתי פגישות ובמסגרתן סוכם כי אישור המענק השני יוכפף לכמה תנאים. במכתב ששלחה החברה למרכז ההשקעות (ביום 25.9.2000) כתבה כי המפעל סובל מקשיים עסקיים, וביקשה להקטין את היקף השקעותיה בציוד מ-16.6 ל-6.5 מיליון (הסכום שהושקע עד כה) ובכך לסיים את תוכנית ההשקעות. כמו כן ביקשה להעתיק את מפעלה לקיבוץ דביר, למתחם חברת "דולב" אשר תספק לה עבודה כקבלן משנה, ובכך תגדיל את נפח פעילותה. צוין כי החברה תמשיך לפעול כחברה עצמאית. מרכז ההשקעות אישר את שתי הבקשות, כפוף להגשת דוח ביצוע סופי עם סיום ההשקעות. לאחר כשנתיים וחצי הוגש באוקטובר 2003 דוח הביצוע הסופי. נוכח ממצאי דוח הביצוע הסופי נשלח ל"קלגן" מכתב התראה לביטול כתב האישור למפרע, בשל אי עמידתה בתנאיו ובתנאי החוק, כגון מספר העובדים והיקף המחזור שנקבעו ביעדי התוכנית; חוסר בהירות בהרכב הבעלות; הגשת דוח ביצוע סופי באיחור; והסתייגות רואת החשבון מן הדוחות הכספיים של החברה. הוכן תסקיר מקיף לבחינת התנהלותה של החברה, ונמצא כי ציודה הושכר ל"דולב" באופן שונה מהצהרותיה ומנוגד לתנאי האישור. הוחלט אפוא לבטל את האישור ולדרוש את החזרת המענקים. לטענת החברה יש לראות את כישלונה של החברה כעסקי גרידא, ואין לדרוש את החזרת המענקים. עוד נטען כי בדיון בוועדת הערר יצר מרכז ההשקעות מצג חד צדדי, ובין היתר מסר עובדות מטעות ונמנעה מן החברה האפשרות להציג את עמדתה, קרי נפגעה זכות הטיעון שלה. מנגד, לטענת המשיבים אין לראות בהתנהלותה של החברה כישלון עסקי בלבד, בין היתר נוכח השכרת הציוד ל"דולב" תוך יצירת מצג של חברה עצמאית, וכן משום שהתנהלותה אינה תואמת את תכלית החוק - קרי, לעודד פעילות יצרנית, ייצוא בהיקף משמעותי והעסקת עובדים. דיון כאמור, עיקר המחלוקת הוא על סבירותן של ההחלטות לבטל את האישור ולהחזיר את המענקים, ועניינה של המחלוקת הוא מניעיה של החברה והתנהלותה לאורך תקופת האישור, ובפרט בעניין השכרת הציוד ל"דולב". החברה טענה כי ההחלטות שהתקבלו אינן סבירות משום התעלמותן משיקולים רלוונטיים, ובין היתר כי המעבר ל"דולב" אושר על ידי מרכז ההשקעות; כי ברי היה באותה תקופה שלא ניתן לעמוד ביעדי התוכנית; כי לא ניתן משקל לתוכנית ההבראה של החברה ועוד. לסבירותן של החלטות אלה נדרש כעת בית המשפט. נקודת המוצא היא כי בבחינת סבירותן של החלטות מינהליות, בית המשפט אינו שם שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת. בחינה זו היא משפטית, ואינה כוללת את תבונתה של ההחלטה כי אם את סבירותה. ההחלטה לביטול התקבלה בשנת 2004, לאחר שניתנו שני מענקים ובתום היכרות ממושכת עם החברה אשר במהלכה נענה מרכז ההשקעות לבקשותיה השונות, כגון שינוי בהרכב הבעלות; שינוי מיקום; צמצום היקף השקעות, מחזורים ועובדים; ודחיות במועדי סיום ההשקעות ובהגשת הדוח הסופי. לאורך התקופה נהג מרכז ההשקעות כבית הלל, ובאורך רוח אישר את המענקים גם כאשר היו אי התאמות בין דיווחי החברה להערכות השמאי, שהחברה טענה להיותו מבית שמאי. בנסיבות אלה, דומה כי החלטתו של מרכז ההשקעות לבטל את האישור אינה בלתי סבירה. אשר להחזרת המענקים - מדובר כאמור בהחלטה שהיא לב לבו של שיקול דעת המינהלה. יתרה מכך, כפי שעולה מן החוק - במקרים מסוימים החזרת המענקים מתחייבת ואינה עניין שבשיקול הדעת. אף שמרכז ההשקעות נהג במהלך תקופת האישור לפנים משורת הדין, עם הגשת הדוח הסופי על ממצאיו קצה נפשו בהתנהלותה של החברה. נערך תסקיר מקיף, הוחלט על ביטול האישור למפרע, פורטו הסיבות - שעיקרן השכרת הציוד ל"דולב" - והחלטתו אושררה על ידי שתי ועדות ערר ועל ידי השרים. לאור האמור המסקנה היא כי ההחלטה התקבלה על יסוד שיקולים מקצועיים לגיטימיים, ואינה חורגת ממתחם הסבירות. האם הפגמים שנפלו בהליכי הערר השני מחייבים ביטול החלטתה של ועדת הערר? זכות הטיעון היא זכות בסיסית בהליך המינהלי. כלל ידוע הוא כי רשות מינהלית לא תפעיל סמכות באופן שיש בו כדי לפגוע באדם, לפני שניתנה לו הזדמנות נאותה להשמיע טיעוניו בפניה. ועדת הערר היא גוף מעין שיפוטי שתפקידו להמליץ לשרים אם לקבל את הערר אם לאו. אף שמדובר בהמלצה בלבד, נוכח מורכבות הנושאים שבהם היא דנה והמקצועיות הנדרשת בעניינם, להמלצתה משקל רב. במקרה דנן קובע סעיף 25 לחוק כי הערר יוגש בכתב. כך היה בחוק עוד במקורו, בשנת תשי"ט-1959. לא נאמר כי העוררים ישתתפו אך גם לא נאמר כי לא ישותפו בדיון -ולדעת בית המשפט, יש מקום להזמין עוררים להשמיע דברם לשם תחושת הצדק. במקרה דנן סבר יו"ר הוועדה כי יש מקרים שבהם מוזמנים הנציגים או מתבקשים להגיב בכתב, אך התנהגות העותרת "עולה כדי בוטות" ועל כן אין צורך בכך. עיון בפרוטוקול מעלה כי היו כמה עובדות שנויות במחלוקת, ולאחר שקשיים דומים עלו בערר הקודם - שבגינם בין היתר הורה בית המשפט העליון על דיון מחודש - היה ראוי כי יופקו לקחים, ונוכח גלגוליו של התיק, זימון העותרת לדיון אפשר שהיה מועיל. ואולם, השאלה שבפני בית המשפט לאחר הדברים האלה היא אם אי זימונה של העותרת מחייב בטלותו של הליך הערר. עמדתה של העותרת הובאה בפירוט בכתב הערר, וברי במובהק כי הייתה לנגד עיני הוועדה. במכלול הנסיבות ונוכח הוראת סעיף 25 לחוק, אין באי זימונה כדי להביא לבטלות הליך הערר. אין חולק כי העותרת לא עמדה בתנאי האישור הראשון ובתוספת השנייה, וכי עיקר המחלוקת נסבה על מניעיה והתנהלותה לאורך תקופת האישור. עוד אין חולק כי העותרת לא הגישה דוחות כספיים כחמש שנים; כי רואת החשבון הביעה הסתייגות בחוות דעתה; כי נתקיימה הגבלה בביקורת עקב אי מסירת מסמכים מבססים; כי בבקשת המעבר ל"דולב" עצמה צוין כי החברה תתפקד כעצמאית ועוד. על יסוד שיקולים אלה שעליהם אין מחלוקת הוחלט להמליץ לדחות את הערר, וההמלצה התקבלה על ידי השרים, שניהם כאחד. בנסיבות אלו, נחה הדעת כי אין באי השתתפות בדיון בוועדה כדי להביא לבטלות ההליך, וזאת במישור המהותי ועל פי השתלשלות הדברים כפי שתוארה לעיל. תוצאה הערעור נדחה. בנסיבות העניין לא נעשה צו להוצאות.

בבית המשפט העליון לפני כב' השופטים א' רובינשטיין, א' חיות וע' פוגלמן ניתן ב-29.12.2011