מזה שני עשורים שוק העבודה בישראל מרובד בין שוק עבודה ראשוני ושוק עבודה שניוני. עובדים בשוק העבודה הראשוני נהנים מביטחון ויציבות תעסוקתיים, ייצוג של ארגון עובדים, הגנה של הסכמים קיבוציים ותנאים סוציאליים כדוגמת פנסיה וביטוח עבור אובדן כושר עבודה. לעומתם, מספר הולך וגדל של עובדים מועסקים במסגרת שוק העבודה השניוני בעבודות זמניות וחלקיות, בעיקר בתחום השירותים, ללא הגנה של ארגון עובדים ותנאי העסקתם מוסדרים בחוזים אישיים ולא בדרך של הסכמים קיבוציים. מידת הריבוד בין שוקי העבודה מהווה אינדיקאטור חשוב ליכולת הניעות (מוביליות) של עובדים בשוק העבודה. ככל שהריבוד משמעותי ונוקשה יותר, כך עלולים עובדים להיתקע או "להידבק" לעבודות זמניות, לא יציבות וחלקיות.

אנו מבחינים בין שני סוגי הפרטה. הסוג הראשון, הוא מכירת חברות ממשלתיות לגורמים פרטיים. הסוג השני של הפרטה הוא הפרטה של המשאב האנושי בדרך של מיקור חוץ. הפרטה כזו מתבצעת באחת משתי דרכים: העסקת עובדי קבלן ככוח אדם בתפקידי הליבה של השירות הציבורי, או הוצאת פונקציות מסוימות (ניקיון, שמירה, מחשוב וכו') מידי עובדי המדינה על ידי התקשרות חוזית עם חברות פרטיות. בשנים האחרונות ישנה מגמה של צמצום היקף ההעסקה בדרך הראשונה והרחבת מיקור החוץ בדרך השניה.

אף שההבחנה בין ההפרטה בדרך של מכירת חברות ממשלתיות לבין מיקור חוץ היא חשובה, יש להכיר בכך שבמקרים רבים המציאות משלבת ביניהם. כך, מכירת חברה ממשלתית מלווה, במקרים רבים, בשמירה על גרעין של עובדים והעברת שיעור לא מבוטל של עובדים להעסקה דרך חברת כוח אדם.

ההפרטה והחלשת ארגוני העובדים

------------------------------------------------------

אחד היעדים המרכזיים של הליך ההפרטה הוא הרצון להגדיל את גמישות הפעולה בשוק העבודה. חברה ממשלתית כפופה להסכמים קיבוציים, לפיקוח של גורמים רגולטורים ואף מחויבת באופן חלקי לכללי תקנון שירות המדינה. היא נעדרת גמישות תעסוקתית בתחומים רבים, כגון היכולת להעסיק עובדים באופן זמני, כתוצאה מצרכים נקודתיים, או להעסיק עובדים קבועים באופן חלקי או באופן שונה מהרגיל (לדוגמה, העסקה מהבית). על פי הטענה, ארגוני עובדים והסכמים קיבוציים מקשים מאוד על השגת גמישות תעסוקתית, בעוד שהפרטה מקדמת גמישות זו. יש לשים לב שבכך מודים המצדדים בעמדה זו שהמטרה אינה הפרטה כשלעצמה, אלא צמצום השפעתו וכוחו של ארגון העובדים, כיוון שאם ארגון העובדים נשאר איתן גם לאחר ההפרטה, הגמישות התעסוקתית לכאורה לא תושג. הפרטה של חברה ממשלתית, וכן גם מיקור חוץ, כוללים, על כן, הפרטה של יחסי העבודה.

נמצא שהפרטה אשר נועדה "לשבור" את ארגון העובדים משפיעה בהכרח על מצבם היחסי של העובדים בשוק העבודה בכללותו. גם אם המניעים אינם תמיד ישירים, נמצא קשר ברור בין מגמות הפרטה לפגיעה בכוחם של עובדים וביכולתם להתארגן ולנהל משא ומתן קולקטיבי כדי לחתום על הסכמים קיבוציים.

תהליך ההפרטה פוגע בארגוני העובדים בשתי דרכים מרכזיות. הדרך האחת ישירה, ונעשית על ידי החלשת ארגון העובדים לפני הרכישה או באמצעות הגעה להסדרים אישיים עם ראשי הארגונים והסכמתם לפגיעה בעובדים אחרים. הדרך השנייה עקיפה, ונעשית על ידי פירוק השירות הממשלתי למספר רב של ספקי שירותים קטנים. מוכח כי עובדי תאגידים קטנים חשופים יותר להפרות של זכויותיהם וכי שיעור ההתאגדות בהם נמוך באופן משמעותי. מהלכי הפרטה, אם כן, מובילים לצמצום כוחם של ארגוני העובדים.

ככל שהארגון המקצועי חזק יותר, כך גדלה יכולתו להגדיל את נתח השכר של כלל העובדים. בנוסף, ככל שההסכם הקיבוצי ריכוזי יותר וביזורי פחות, כך ייהנו מפירות המשא ומתן כלל העובדים ובאופן בולט העובדים החלשים יותר. לכן, כאשר כוחו של ארגון העובדים מצטמצם, כך מצטמצמת גם יכולתו לסייע ליותר עובדים, ובעיקר לעובדים חלשים יותר. כלומר, פגיעה בהתאגדות מחמירה את הריבוד בשוק התעסוקה.

למעשה, תחת הכותרת של הגברת הגמישות התעסוקתית נעשים מהלכים שמרחיבים את האפשרויות העומדות לפני המעסיקים בלבד. הגברת הגמישות של המעסיקים בלבד, תוך קיבוע מצבם של העובדים, מחריפה עוד יותר את הפערים בכוח המיקוח של הצדדים. הגברת הגמישות התעסוקתית של עובדים מחייבת התגייסות של המדינה כדי ליצור מנגנונים אשר יקלו על ניידות עובדים ממקום עבודה אחד למשנהו, באמצעות תוכניות הכשרה מקצועית, גיוס מערכת הביטחון הסוציאלי להשלמת הכנסה בתקופה של חוסר עבודה והסדרי תעסוקה גמישים יותר. בישראל, לעומת זאת, ניכרת דווקא נסיגה של מערכת הביטחון הסוציאלי, ולמעשה פירוק של מערך ההכשרה המקצועית.

השפעות ההפרטה על קבוצות עובדים מוחלשות

--------------------------------------------------------------------

השפעות ההפרטה יורגשו ביתר שאת על ידי קבוצות עובדים חלשות יחסית, כיוון שהשירות הציבורי מחויב לסטנדרטים מחמירים יותר בהשוואה למעסיקים פרטיים. בנושאים כגון החובה לנקוט מדיניות של העדפה מתקנת, נגישות פיזית למקומות ציבור או התאמת מקום העבודה באופן שיקל על השילוב בין חיי משפחה לחיים המקצועיים, השירות הציבורי נחשב למתקדם יותר בעבור עובדות, אנשים עם מוגבלות ומיעוטים אתניים.

לצמצום ההיקף של המגזר הציבורי בדרך של הפרטה יש, לפיכך, השלכה ברורה על מצבן של נשים, מיעוטים ואנשים עם מוגבלות בשוק העבודה. ראשית, עובדים השייכים לקבוצות אלו יסבלו מייצוג-יתר במסגרת הפיטורים לקראת ובמהלך ההפרטה. לפי אחד ההסברים לתופעה זו, הליך ה"התייעלות" שכרוך בהפרטה כולל בחובו צמצום משמעותי של מספר המועסקים במשרה חלקית, כיוון שעלותן של משרות חלקיות גבוהה באופן יחסי מעלות משרה מלאה. כיוון שלאנשים עם מוגבלות ולנשים ייצוג-יתר בקרב העובדים במשרה חלקית, הם הראשונים להיפגע מהליכי התייעלות אלו.

שנית, לאחר ההפרטה ייאלצו עובדים מקבוצות אלו להתחרות על מספר קטן בהרבה של מקומות עבודה במגזר הציבורי. אם ייקלטו במגזר הפרטי, הם ייהנו מסביבה שוויונית פחות, מאהדה מוגבלת לצרכיהם הייחודיים, מתמיכה מסויגת יותר של ארגון עובדים במאבק על מיצוי זכויותיהם ויצטרכו להסתפק בזכויות סוציאליות מצומצמות יותר.

מיקור חוץ

---------------------

בדומה להפרטת חברות ממשלתיות, גם מיקור חוץ מק?דם, בין השאר, בשם הרצון להשיג גמישות תעסוקתית. מיקור חוץ מביא לתבנית העסקה משלושת: אם בעבר עובדי הניקיון, האבטחה והשירותים הועסקו באופן ישיר על ידי המוסד הממשלתי ("המשתמש"), הרי כעת הם מועסקים ע"י קבלן שמוכר "שירות" למוסד הממשלתי. תנאי החוזה בין הקבלן לבין עובדיו מאפשרים את ניתוק היחסים בתנאים נוחים בהרבה מאשר אלו המתקיימים במגזר הציבורי. גם כאן, הגמישות מושגת עבור שתי צלעות של המשולש המוסד והקבלן אך לא עבור העובדים.

אך המציאות, לעתים, מורכבת יותר. כאשר מתבצע מיקור חוץ לקבלן שירותים המפעיל שירות חיוני לאורך זמן (כמו במקרה של ניהול מעון לאנשים עם פיגור), קבלן השירותים מאגד בתוכו מידע רב המקשה על החלפתו, וכך הוא הופך לספק בלעדי של שירותים אלה, ובכך לא מתקיימת גמישות עבור המוסד.

מעבר לאפשרות (או היעדרה) להשיג גמישות תעסוקתית, יש לבחון את השלכות הסדר ההעסקה על עובדי הקבלן. בכך שההעסקה נעשית דרך גורם מתווך, מתאפשרת עקיפה של הסכמים קיבוציים אשר, אלמלא נכנס הקבלן לתמונה, היו חלים על העובד. מכאן ברורה המסקנה שמיקור חוץ בישראל מונע בעיקר על ידי הרצון להוזיל את עלות העבודה למעסיקים.

בנוסף, אופן העסקה בדרך של מיקור חוץ משליך גם על בסיס יחסי הכוח בשוק התעסוקה. במקרה של הפרטת חברות ממשלתיות, העסקת עובדים באמצעות קבלני כוח אדם חותרת תחת כוחו של ארגון העובדים, שכן היא מאפשרת למעביד להעסיק את עובדי הקבלן בתנאים נחותים יותר ביחס לעובדים הרגילים.

לפרקטיקה של מיקור חוץ פוטנציאל שעשוי להכביד באופן מיוחד על קבוצות עובדים חלשות ביחידה המפעלית, כיוון שהיא מאפשרת התייחסות סלקטיבית לאותה קבוצה בלבד. באמצעות הפרדת קבוצות העובדים, מיקור החוץ חותר תחת ההיגיון שביסוד הסולידריות הארגונית והאפשרות שקבוצות עובדים חזקות יביאו להישגים אשר ישרתו גם קבוצות עובדים אחרות.

גם בהנחה שהפרטה משיגה הפחתה מסוימת בעלויות ההעסקה, יש לבחון בקפידה מה המחיר האמיתי של החיסכון. לכאורה, שימוש במיקור חוץ אמור להביא לתוספת עלויות, ולא לחיסכון של עלויות היות והוא כולל גורם שלישי (הקבלן) שמביא עמו עלויות נוספות: רווח לקבלן, פיקוח ובקרה, עלויות משא ומתן, עלויות בגין מחדלים ועבירות המבוצעים על ידי חברות קבלניות, עלויות הנובעות מחוסר מקצועיות של עובדי הקבלן ודמי אבטלה והבטחת הכנסה לתמיכה במי שיאבד את מקום עבודתו בשל ההפרטה של השירות.

מכאן, שאם שיטה זו תוביל בסופו של דבר לחיסכון בעלויות, יש מקום לסברה שמקורו של חיסכון זה יהיה טמון, לפחות חלקית, בהרעה באיכות השירות ו/או בהרעת תנאי ההעסקה של עובדי הקבלן לעומת תנאיהם של עובדי מדינה תקניים.

סיכום: הפרטה וריבוד שוקי העבודה

------------------------------------------------------

למכירת חברות ממשלתיות ולמיקור חוץ נודעת השלכה שלילית משמעותית על ביטחונם התעסוקתי של עובדים. על אף המאפיינים השונים של שני סוגי ההפרטה, קיים מכנה משותף בהשלכות שלהם על שוק העבודה, אשר עיקרו בהחלשה של העבודה המאורגנת ובהרחבת הפער בין שוק העבודה הראשוני והשניוני. הולכת ומתבססת הבחנה בין עובדים בעלי תנאי העסקה נוחים אשר זכויותיהם נשמרות לבין קבוצה הולכת וגדלה של עובדים אשר זכויותיהם תואמות, פחות או יותר, את תנאי ההעסקה המינימאליים הקבועים בחוק. תחת המסווה של השגת גמישות והתייעלות, נמכרות חברות ממשלתיות ומועסקים עובדי קבלן ונותני שירותים. הגמישות המושגת בדרך זו היא למעסיקים בלבד והמרוויחות העיקריות מההתייעלות הן חברות הקבלן. כל זאת, בעוד המדינה מסירה את אחריותה מדאגה לעובדים, מקטינה את רשת הביטחון הסוציאלית ופוגעת בתכניות להכשרה מקצועית.

אמיר פז-פוקס הוא מרצה בכיר בפקולטה למשפטים, הקריה האקדמית אונו, ומנהל אקדמי שותף בפרוייקט גבולות ההפרטה ואחריות המדינה במרכז לצדק חברתי ודמוקרטיה ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים. המאמר הוא עיבוד מקוצר של פרק המחקר במסגרת הפרוייקט.

למחקר: www.hazan.kibbutz.org.il

המאמר הופיע בגיליון האחרון של "חברה" כתב עת סוציאלי-דמוקרטי.

(*) המידע באדיבות "נטו+" - כתב העת לעבודה ולניהול משאבי אנוש מבית "חשבים-HPS"