מנהלי/חשיפתם של דיונים פנימיים, אימתי?/עליון

עובדות וטענות: המערער, עו"ד במקצועו, החל לבדוק את אופן חלוקת נטל הארנונה בין תושבי העיר הרצליה, בעקבות העלאת חיובו בארנונה בשנת 1999. הוא העביר למשיבה 1, ראש עיריית הרצליה, ולחברי מועצת העירייה נייר עמדה בנושא חלוקת נטל הארנונה בין תושבי העיר וטען להעדפתם של תושבי שכונות היוקרה בעיר. באמצע שנת 2000, הודיעה ראש העיריה למערער כי הקימה ועדה לבדיקת חלוקת נטל הארנונה בין תושבי העיר הרצליה (להלן: הוועדה). בחודש אוגוסט 2001 פנה המערער אל המשיבה 2, הממונה על המידע בעיריית הרצליה, וביקש לעיין ולצלם במידת הצורך, את המידע שהיה בפני הוועדה. מידע זה כלל את הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה, את החומר שהיה בפני הוועדה ממקורות שונים ואת סיכום עבודת הוועדה והמלצותיה. המערער נענה כי הוועדה הפסיקה לפעול לאחר שהתכנסה שלוש פעמים, האחרונה שבהן בחודש ספטמבר 2000. המערער פנה פעמיים נוספות בעניין אולם נמסר לו כי העירייה טוענת לחיסיון המידע על פי סעיפים 9(ב)(2) ו-9(ב)(4) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק). חודשים מספר לאחר מכן, פנה המערער אל המשיבים פעם נוספת וביקש לדעת, בהתחשב בהסתמכותה של העירייה על סעיף 9(ב)(2) לחוק, האם שלב עיצוב המדיניות בנושא עודנו נמשך ומתי הוא צפוי להסתיים, אולם עד להגשת העתירה בביהמ"ש לעניינים מינהליים, חרף תזכורות שנשלחו, לא נענתה פנייתו. ביהמ"ש קבע, כי בנושא בו עסקה הוועדה יש עניין מובהק לציבור. נקבע, כי הוועדה לא סיימה את דיוניה וספק רב אם קיבלה המלצות אופרטיביות ועל כן מדובר בשלב בו אין לגלות את פרטי החלפות המידע והפרוטוקולים של הוועדה, בין היתר, נוכח האינטרס לאפשר התכנסות ועדות שבמהלך דיוניהן הפנימיים יוכלו המתדיינים לקיים דיאלוג פנימי ללא חשש. עוד נקבע, כי דיוני הוועדה היו דיונים פנימיים לצורך גיבוש מדיניות, אשר נקטעו באיבם. לפיכך, טענת העירייה לחיסיון הינה לגיטימית, וכי איזון האינטרסים בעניין נוטה בבירור לטובתה. על כך הערעור דנן.

דיון משפטי: כב' הש' ע' ארבל: סעיף 1 לחוק חופש המידע, פותח בהצהרה הטובעת את הכלל אשר לאורו יש לקרוא את החוק כולו: "לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". יחד עם זאת, כמרבית הזכויות, גם הזכות למידע אינה זכות מוחלטת אלא יחסית. ענייננו בסייגים הקבועים בסעיף 9(ב). מדובר בסייגים מתונים, קרי, סייגים שבהתקיימם אין נחסמת אפשרותו של המבקש לקבל לידיו את המידע, אלא הדבר נתון לשיקול דעתה של הרשות. לענייננו, רלוונטיים שניים מסעיפי משנה שבסעיף 9(ב) לחוק, עליהם ביקשה העירייה להסתמך בסרבה לבקשת המערער: "(2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב" ו-"(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות...שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה...". הסייג הראשון הקבוע בסעיף 9(ב)(2) הינו סייג שמהותו זמנית היא – באפשרות הרשות לעצב לה מדיניות בתחום מתחומי פעילותה מבלי שתידרש לחשוף בפני הציבור את פרטי המדיניות המתגבשת כל עוד לא הושלמה המלאכה. הסייג השני קבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק ומתיר לרשות שלא למסור מידע בעל אופי פנימי. דברי ההסבר לחוק מציינים בהתייחס לסעיף זה, את הערכת המחוקק כי "לא ניתן לקיים דיונים כנים במסגרת פעילותה של הרשות, אלא אם כן יובטח מעטה מסוים של חיסיון לתהליך גיבוש שיקול הדעת של הרשות ולתהליך הביקורת הפנימית של הרשות". סייג זה נוצר מתוך ההנחה כי הליך קבלת ההחלטות ברשות, שחיוני הוא לצורך תפקוד הרשות ומילוי התפקידים והמשימות שעל ביצועם הופקדה, מחייב חילופי דעות, העלאת רעיונות, תהיות, ומחשבות בין הגורמים הרלוונטיים ברשות. מקום בו ידוע לחברי ועדה או פורום פנימי אחר כי הדברים המוחלפים ביניהם עשויים להימסר לידיים חיצוניות לרשות, מתעורר החשש כי הדבר יניאם מלהתבטא בחופשיות ומלבחון את כלל הנושאים, העמדות והנתונים כדבעי. במצב דברים זה, הופך תהליך קבלת ההחלטות ברשות חסר ודל, יכולתה של הרשות למלא את תפקידה באופן אפקטיבי נפגעת וסופם של דברים בפגיעה בציבור. על רקע זה, הכיר המחוקק, לצדו של אינטרס השקיפות בפעולת הרשות, גם בקיומו של האינטרס הציבורי במתן אפשרות לעובדי הציבור לקיים ביניהם שיג ושיח פנימי בחופשיות, מתוך הידיעה כי ההחלטה עצמה תיחשף לציבור ותהא חשופה לביקורתו. מדובר במבחן של היגיון ושל שכל ישר, בהערכה המתגבשת על בסיס שיקולים שונים וביניהם מהות הנושא אליו נוגע המידע ורגישותו, כמו גם הרצון לאפשר לרשות למלא את התפקידים שהוסמכה למלא ולמנוע פגיעה ביכולתה זו. שני הסייגים משקפים אם כן, ראיה מפוכחת של המציאות - הכרה בכך כי לשם תפקודה השוטף על הרשות לגבש לה מדיניות ולקיים תהליכי קבלת החלטות, שלשמם עליה לערוך דיונים פנימיים, ולשם אלה גם אלה חיוני כי תתאפשר החלפת עמדות וחיווי דעות באופן חופשי, גם אם בסופו של יום לא כל החלפת רעיונות ודעות מגיעה כדי "תוצר סופי" בדמות החלטה או מדיניות. עצם החשש מפני פגיעה בתפקוד הרשות אין משמעו כי נחסמה דרכו של המבקש מלקבל המידע, אלא שנוכח האינטרס הציבורי בפעולתה התקינה של הרשות, עומד לה שיקול דעת רחב לבחון ולקבוע האם ניתן למסור המידע המבוקש, כולו או חלקו. על הרשות לאזן בין האינטרס הציבורי שבאי חשיפת המידע מזה, לבין האינטרס הפרטי של המבקש, ככל שקיים לו אינטרס כזה. בעניין זה נפסק, כי אין הרשות נדרשת להראות כי תיגרם או עלולה להיגרם "פגיעה מיוחדת" לפעולתה אם ייחשף המידע (עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ). במסגרת שיקול הדעת שעל הרשות להפעיל, יש להביא בחשבון את עניינו של המבקש במידע ולעניין הציבורי שבגילוי המידע. בנוסף, על אף שאין הדבר נדרש על פי החוק, אם מצביע המבקש על האינטרס האישי שלו במידע, מדובר בטעם משמעותי לטובת מסירת המידע לידיו, ולהיפך: ככל שהאינטרס של המבקש הינו כללי יותר, כך יטו כפות המאזניים אל עבר האינטרס של הרשות הציבורית לחיסוי המידע. שיקולים אלה יש להעביר במסננת המדתיות שמציב סעיף 11 לחוק על שיקול הדעת שהפעילה הרשות, ומעל הכל, ככל שיש בידם של שיקולים אלה לסייע ולהדריך, נראה כי ההכרעה בסופו של יום, צריכה להתבסס על בחינת כל מקרה לנסיבותיו, תוך עריכת האיזונים הראויים לו. מן הכלל אל הפרט: אשר למידע הנוגע לצווי ארנונה של רשויות מקומיות אחרות - על העיריה למסור מידע זה לידיו של המערער. אין להחיל את הסייג שבסעיף 9(ב)(2) על מידע עובדתי שנאסף ע"י הרשות לצורך גיבוש מדיניות. מידע זה נגיש ממילא לציבור באותן רשויות מקומיות ולא ניתן לומר עליו כי מתקיים בו רציונל לחיסוי המידע. משליקטה העיריה את מכלול החומר בעניין זה ואין היא נדרשת לכל פעולה או להקצאת משאבים נוספת על מנת לאפשר למערער לעיין בו, ראוי לאפשר למערער לעיין במידע זה. אשר לפרוטוקולי ישיבות הוועדה – המערער טוען, כי דיוני הוועדה אינם מהווים "דיונים פנימיים" או "התייעצויות פנימיות" כלשון החוק. במכתבה של המשיבה 2 אל המערער מיום 30.10.01 צויין כי מדובר ב"צוות מיוחד לחשיבה בנושא הארנונה". ביהמ"ש סבור כי מדובר בפורום בלתי פורמלי פנימי שהוקם ע"י ראש העיריה ואשר בהיעדר כתב הסמכה, לא היה מוסמך לקבל כל החלטה בנושא ואמור היה לגבש המלצות או הצעות, שיהוו בסיס לדיון במוסדות המוסמכים של הרשות, עובר לקבלת כל החלטה. חברותם בוועדה של נבחרי ציבור המכהנים בעירית הרצליה וחשיבותו של הנושא, אין בהן כדי להביא למסקנה כי אין לראות בדיוני הוועדה "דיונים פנימיים", בעיקר בהתחשב בכך שאין מחלוקת של ממש בין הצדדים כי דיוני הוועדה לא היו אמורים להסתיים בקבלת החלטות וכי הליך קבלת ההחלטות – לו היו הדברים מגיעים לשלב זה – לא היה נעשה במסגרת דיון פנימי אלא בהליכים שקופים ופתוחים לציבור. מכאן, שיש לדחות את הטענה כי אין מדובר ב"דיונים פנימיים". עם זאת, ספק אם עומד לעיריה הסייג שבסעיף 9(ב)(2) לחוק שעניינו מידע על מדיניות הנמצאת בשלב עיצוב. סייג זה מטרתו לאפשר לרשות לגבש את מדיניותה באופן מקצועי, ענייני ואפקטיבי, אולם, משנשלמה מלאכת עיצוב המדיניות, אין הרשות יכולה לחסות עוד בצלו של הסייג ויש לחשוף המידע הרלוונטי בפני הציבור. אמנם, בענייננו, מלאכת גיבוש המדיניות הופסקה בטרם הושלמה, וייתכנו מקרים בהם יהיה עדיין מקום לסבור כי אין ליתן פומביות למידע שנאסף בידי הרשות בשל כך, מן הטעם שמדובר במידע חלקי שאינו משקף בהכרח את העמדה שהיתה הרשות מגבשת בסופו של דבר לאחר שקילת הדברים לעומקם או מן הטעם שיש סבירות גבוהה לכך שהרשות עשויה לשוב ולהידרש לנושא בהתבסס על המידע שנאסף כבר ויש לאפשר לה להשלים פעולתה. אולם, בענייננו, קשה לומר כי קיים עוד טעם להמשיך ולהחסות המידע על מנת לאפשר גיבוש מדיניות. המהלכים לגיבוש מדיניות בנושא הופסקו לפני כשש שנים. ברי, כי בחינת נושא חלוקת נטל הארנונה צריכה להתבסס על נתוני ההווה, ונראה כי חשיפת עמדות ודעות שהובעו בנושא לפני שנים מספר לא תשפיע על יכולתה של הרשות לגבש לה מדיניות בעתיד אם תבקש לחדש הדיונים בנושא, מאחר שאלה יתבססו על תשתית עובדות עדכנית לאותה עת ולא על נתוני העבר. לפיכך, אין עומד לעירייה הסייג שבסעיף 9(ב)(2) לחוק. משעומד לעיריה הסייג שבסעיף 9(ב)(4) לחוק, יש לבחון את סבירות החלטתה והאם משקפת היא איזון ראוי בין האינטרסים הנוגעים לעניין. בנושא נטל הארנונה וחלוקתו בין תושבי העיר הרצליה קיים אינטרס ציבורי מובהק, בפרסום ובגילוי מדיניות הרשות ונתוניה אודותיו, וודאי שלמבקש עצמו עניין במידע זה כתושב העיר הנושא בתשלומי ארנונה. כאמור, גם משמדובר בדיונים פנימיים, יש לבחון האפשרות למסור המידע ולו באופן חלקי. עסקינן בוועדת בדיקה שדיוניה הסתיימו בשלב התחלתי ביותר. בשלב זה, אין הדעת נותנת כי הוועדה החלה באופן ממשי בגיבוש הצעה למדיניות או בגיבוש מסקנות והמלצות. הנושא בו עסקה הוועדה, גם אם חשוב הוא, אינו מן הרגישים ביותר. נוכח השלב המוקדם בו הופסקו הדיונים, נראה כי הטעם העיקרי לחיסיון תכנם – הבטחת איכות ההחלטות על ידי מתן אפשרות לקיים דיון חופשי, ענייני וחף מלחצים – נחלש במידה ניכרת. מדובר בדיונים שהופסקו לפני שש שנים לערך, כשאין מקום להניח – והדבר גם לא נטען – כי דיוני הוועדה יתחדשו. אמנם, גילוי המידע בשלב כה מוקדם עלול להרתיע משתתפי דיונים דומים בעתיד מלהביע דעותיהם ולנהל דיון ענייני. ברם, אין להפוך שיקול זה לחסם מוחלט מפני גילוי המידע. יש לבחון חשש זה על רקע נסיבות העניין ואופיו של הנושא הנדון, כאשר ברקע הדברים, הציפייה כי מי שנוטל חלק בעשייה הציבורית יידע כי הכלל הינו כלל של גילוי ואילו חיסיון המידע הוא החריג לו, כי הוא יעמוד בלחצים ויפעל באופן מקצועי וענייני.