הטבות המס בקרנות ההשתלמות, שעלותן למדינה הגיעה ב-2024 ל-10.7 מיליארד שקל (וצפויה להגיע ל-11.5-12 מיליארד ב-2025), מועילות בעיקר לעשירים ומעמיקות את אי השוויון בישראל. כך עולה מניתוח מדיניות מקיף שפרסם היום אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, בהובלת הכלכלנים כפיר בץ, מורן משה חנציס ודור סרברניק.

הנתונים חושפים תמונה מטרידה: בעוד ש-83% מהעובדים בעשירון העליון מפקידים לקרן השתלמות ונהנים מהטבות המס הנלוות, רק 9% מהעובדים בעשירון התחתון זוכים להטבה זו. "מדובר למעשה בהטבה נלווית לשכר, אשר אינה נגישה לכלל העובדים במשק", מציינים מחברי הדוח, ומוסיפים כי "מטבע הדברים, היות ומדובר בהטבה נלווית לשכר, ניתן לזהות קבוצות מאוגדות של עובדים הנהנים מהאפשרות לנהל קרן השתלמות כחלק מתנאי ההעסקה הקולקטיביים".

העבודה המחקרית הזו אולי מלמדת על כוונת האוצר להכשיר את הקרקע למסות את קרנות ההשתלמות. באופן מוצהר אין קשר בין המחקר הזה ובין העבודה השוטפת על התקציב, אבל המסקנות שלה מאוד משרתות את האוצר שמעוניין למסות את הקרנות שהן מקלט מס כולל - אין מס באף אחד משלבי הקרן - לא בהפקדה, לא בחיסכון ולא במשיכה. יש הטבות מס ויש אפס מס על הרווחים ומסתבר שמיש נהנה מכך הם העשירונים העליונים. 

מהשתלמות מקצועית למכשיר חיסכון כללי

קרנות ההשתלמות הוקמו בתחילת שנות ה-60 במטרה מוגדרת וברורה: לסייע לעובדי הוראה במימון השתלמויות מקצועיות ושנות שבתון. המטרה הייתה לאפשר למורים לצאת לשנת חופש ללא תשלום, במהלכה יוכלו לעבור הכשרות מקצועיות וריענון למניעת שחיקה מקצועית. אולם בתחילת שנות ה-80 חל מהפך דרמטי - בוטלו המגבלות על המשיכה מהקרנות, והן הפכו בפועל לאפיק חיסכון כללי, נזיל ופטור ממס, ללא ייעוד ייחודי.

• דירוג קרנות השתלמות - אנליסט ממשיכה לאכזב, הראל מפתיעה; ומה עשתה הקרן שלך?
• בשורה למורים - כל מורה יקבל בממוצע 14 אלף שקל; על הפשרה בין המדינה לקרנות ההשתלמות של המורים
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

נכסי קרנות ההשתלמות מגיעים לכ-420 מיליארד שקל, והם מהווים כ-22% מסך נכסי החיסכון (בניכוי חיסכון פנסיוני) של משקי הבית בישראל. ההפקדות השנתיות נטו עומדות על כ-13 מיליארד שקל בממוצע, מה שהופך את הקרנות למוצר מרכזי ונפוץ בשוק ההון הישראלי.

מבנה ההטבה כולל שלושה רכיבים מרכזיים: פטור ממס הכנסה והפרשות לביטוח לאומי על הפקדות המעסיק (בגובה שיעור המס השולי של העובד), פטור ממס רווחי הון בעת שינוי הרכב הנכסים (דחיית מס), ופטור ממס רווחי הון של 25% על הרווחים הריאליים שנצברו בקרן לאחר שש שנות צבירה.

הפערים המדהימים: פי 157 בהטבה בין עשיר לעני

הניתוח שערכו החוקרים מבוסס על סקרי הוצאות משקי הבית של הלמ"ס, ומגלה פערים עצומים בנגישות להטבה ובהיקפה. "גובה ההטבה השנתית הממוצעת בהפקדה בעשירון העליון, כ-6.2 אלף שקל, גבוה ביותר מפי 5 מהעשירון החמישי, כ-1.1 אלף שקל, בעוד שבעשירון התחתון ההטבה הינה זניחה", מפרטים החוקרים.

• דירוג הפנסיה - מי הקרן המובילה ומי המאכזבת?
• סמנכ"ל כלל ביטוח: "חברות הביטוח יותר אטרקטיביות מהבנקים"
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק
• דירוג הפנסיה - מי הקרן המובילה ומי המאכזבת?

כאשר בוחנים את ההטבה המצטברת לאורך החיים, הפערים מחריפים עוד יותר. עובד בעשירון העליון צפוי ליהנות מהטבה מצטברת מהוונת של כ-173 אלף שקל לאורך 36 שנות חיסכון - פי 5 מעובד בעשירון החמישי ופי 157 מעובד בעשירון התחתון, שיזכה ל-1,100 שקל בלבד. "נתון זה ממחיש את האופי הלא-שוויוני של ההטבה", מדגישים מחברי הדוח.

הניתוח לפי מגזרים חושף פערים נוספים: 56% מהיהודים שאינם חרדים מפקידים לקרן השתלמות, לעומת 26% בלבד במגזר החרדי ו-18% במגזר הערבי. מנקודת מבט של ענפי כלכלה, בענף אספקת החשמל והגז 86% מהעובדים מפקידים לקרן, בעוד שבענף האירוח והאוכל השיעור עומד על 16% בלבד.

התמריץ ההפוך: ככל שאתה עשיר יותר, המדינה מסבסדת יותר

ממצא מדאיג במיוחד שעולה מהדוח הוא שמבנה ההטבה יוצר תמריץ הפוך לחיסכון. "בעשירונים הנמוכים, ההטבה (הסבסוד הציבורי) מהווה רק כחמישית מההפקדות המצטברות, ואילו בעשירונים העליונים שיעור ההטבה מגיע למעל מחצית מההפקדות, כך שהתמריץ לחיסכון עבורם גבוה יותר", מסבירים החוקרים.

במילים אחרות, המדינה מסבסדת יותר מ-50% מהחיסכון של העשירים בקרנות ההשתלמות, בעוד שלעניים היא מסבסדת רק 20%. "אפקטיביות ההטבה כתמריץ לחיסכון הולכת וגדלה דווקא ככל שההכנסה גבוהה יותר, בין היתר בשל מבנה המס השולי ומימוש מלא של כלל מרכיבי ההטבה", מציינים החוקרים.

הסיבה לכך נעוצה במבנה הרגרסיבי של ההטבה: היא נקבעת לפי המס השולי של בעל הקרן. עובד בעשירון גבוה, שמשלם מס שולי של 47% או 50%, מקבל הטבה גבוהה בהתאם. לעומתו, עובד בעשירון נמוך, שכלל אינו מגיע לסף מס הכנסה, נהנה בעיקר מהפטור על דמי ביטוח לאומי - הטבה קטנה בהרבה.

השוואה בינלאומית: ישראל חריגה בנדיבותה

בבחינה של למעלה מ-20 מכשירי חיסכון מוטבים במס ב-10 מדינות OECD, שערך הארגון בדוחות על חיסכון משקי בית, נמצא כי רובם המוחלט של המכשירים אינם מקנים הטבת מס בשלב ההפקדה, אלא רק בשלב ההחזקה והמשיכה. "חשבונות חיסכון בארה"ב וקנדה המקנים הטבות מס לצרכי השכלה או פיתוח מקצועי, בדומה לייעודן המקורי של קרן השתלמות, מקנים את עיקר הטבת המס בשלב המשיכה וההחזקה", מציינים החוקרים.

הטבת המס בקרנות ההשתלמות היא השלישית בגודלה בישראל, אחרי הטבות המס בחיסכון הפנסיוני (36% מסך ההטבות) ונקודות הזיכוי בגין ילדים (19%). היא גדולה יותר מההטבות במסגרת החוק לעידוד השקעות הון (7%) ומהפטור ממס שבח על דירת מגורים (6%).

הפתרון: הפחתת תקרת ההכנסה המזכה

החוקרים בחנו שלוש חלופות לצמצום ההטבה: הפחתת תקרת השכר החודשי המוכר להטבות מס ב-25%, ביטול הטבת המס על רווחי הון, והגבלת הטבת מס רווחי הון לשש שנים בלבד. הסימולציות מראות שהפחתת התקרה היא הצעד האפקטיבי ביותר.

"הפחתת תקרת ההטבה בעלת ההשפעה הפרוגרסיבית המשמעותית מבין הצעדים שנבחנו", קובעים החוקרים. "העשירונים הנמוכים (1 עד 5) כמעט ואינם מושפעים משינוי המדיניות. היקף הצמצום של ההטבה עולה עם עשירון הכנסה כך שבעשירון 7 ההטבה המצטברת מצטמצמת בכ-15 אלף שקל, וכמעט פי 3 מכך בעשירון העליון - 43 אלף שקלים".

צעד זה צפוי להניב חיסכון תקציבי של 1.7 מיליארד שקל בשנה. ביטול מוחלט של קרנות ההשתלמות יחסוך למדינה 10.7 מיליארד שקל בשנה.

המלצת החוקרים: צמצום משמעותי או ביטול

"מומלץ לצמצם באופן משמעותי את הטבת המס בקרנות ההשתלמות, עם עדיפות להפחתת תקרת ההכנסה המזכה בהפקדה", ממליצים החוקרים. "צעד זה יאפשר הפחתה של שיעורי המס באופן שקוף יותר, ובמסגרת זו גם יאפשר לשפר את פרוגרסיביות מערכת המס".

החוקרים מוסיפים: "לחלופין צעד זה יכול לשמש לצמצום של החוב הציבורי או לקידום הוצאה ציבורית תומכת צמיחה ורווחה. יתרה מכך, ככל שקיים צורך בעידוד ממשלתי לחיסכון של משקי הבית לטווח בינוני, עדיפה החלפתן של הקרנות בכלי אחר, שוויוני ונגיש לאוכלוסייה באופן רוחבי".

הם מדגישים כי הספרות הכלכלית מצביעה על כך שצמצום ההטבה לא יפגע משמעותית בהיקף החיסכון הכולל. "ממצאי הספרות הכלכלית מצביעים כי גם אם צמצום ההטבה יגרור ירידה בחלק הוולונטרי של החיסכון בקרנות השתלמות, ההשפעה העיקרית הצפויה היא שינוי בתמהיל החיסכון, קרי הסטה לאפיקי חיסכון אחרים, ולא ירידה משמעותית בהיקף החיסכון הכולל של משקי הבית", מסבירים החוקרים בהסתמך על מחקרים בינלאומיים מובילים.

הדוח מסכם: "נוכח הריכוזיות הגבוהה של ההטבה, העלות התקציבית המשמעותית, התרחקותה מהמטרה המקורית והערכה לגבי השפעה נמוכה של ההטבה על היקף החיסכון של הפרטים, מומלץ לצמצם באופן משמעותי את הטבת המס בקרנות ההשתלמות".

הממצאים מעוררים שאלות קשות על סדרי העדיפויות התקציביים של המדינה: האם נכון להמשיך ולסבסד את החיסכון של העשירים בעשרות מיליארדי שקלים, בזמן שמחצית מהעובדים במשק כמעט ואינם נהנים מההטבה? התשובה של אגף הכלכלן הראשי ברורה - הגיע הזמן לשינוי.