תו"ב/האם אי מיצוי מטרת הפקעה מזכה בהשבת נכס?/עליון

עובדות וטענות: המערערות הן היורשות של המנוח, שהיה הבעלים במושע של כ-6.5 דונם בחדרה (להלן: המקרקעין). ביום 23.5.54 התפרסמה הודעה בהתאם לסעיף 2 לחוק הרכישה על הפקעת המקרקעין. המקרקעין שימשו כקרקע חקלאית עת הופקעו, ומאז הקניית המקרקעין לרשות הפיתוח ועד היום נעשה בהם שימוש חקלאי כפרדסים של עצי הדר. לטענת המערערות, נודע להן על הפקעת המקרקעין רק בסוף שנות ה-90, שכן לא נשלחה כל הודעה בעניין לבעלי הקרקע כאשר בוצעה ההפקעה. באותה עת, דחו המערערות הצעה מהמדינה לפיצוי כספי ובתביעה שהגישו לביהמ"ש המחוזי הן ביקשו את השבת המקרקעין ולחלופין קבלת פיצוי בהתאם לשווי המקרקעין ביום הגשת התביעה. התביעה נדחתה ומכאן הערעור דנן. המערערות טוענות כי אמנם נקבע, כי השימוש במקרקעין לצרכי עיבוד חקלאי נכלל במטרה של "התיישבות", שהיא אחת המטרות שבגינן ניתן היה להפקיע מקרקעין לפי 2(א) לחוק הרכישה אלא שלטענתן, נוכח הירידה הניכרת שחלה בחשיבותו הכלכלית של ענף הפרדסנות אין ההפקעה ממלאת עוד צורך חיוני של המדינה ומטרתה נתמצתה, ועל כן קמה להן הזכות לקבל את המקרקעין בחזרה. כן נטען, כי לא נתקבלה כל הודעה בדבר ההפקעה ולפיכך נפל בה פגם.

דיון משפטי: כב' הש' ד' בייניש: חוק הרכישה, הינו חוק הצופה פני העבר, שתכליתו להכשיר הפקעות מקרקעין שנעשו לפני שנכנס החוק לתוקף, ואיננו חוק שנועד לאפשר הפקעות נוספות בעתיד. מדובר בחקיקה חד-פעמית שיש להשקיף עליה על רקע הנסיבות ההיסטוריות ששררו בתקופת הקמת המדינה, עת קרקעות ננטשו ע"י בעליהן עקב אירועי המלחמה. חוק הרכישה הביא לפגיעה משמעותית ביותר בזכות הקניין של בעלי המקרקעין שקרקעותיהם הוקנו לרשות הפיתוח מכוח החוק הנ"ל. פגיעתו של החוק הייתה ללא ספק קשה עוד יותר מהפגיעה ממנה נפגע, בדרך כלל, בעל מקרקעין שמקרקעיו מופקעים עפ"י פקודת הקרקעות. זאת, משום שחוק הרכישה אפשר את הכשרתה הרטרואקטיבית של תפיסת חזקה במקרקעין ע"י המדינה, שככל הנראה נעשתה (לפחות בחלקה) בהעדר הסמכה בדין. תפיסה זו אף לא הייתה כפופה להוראות הקבועות בפקודת הקרקעות, בכל בנוגע ליידוע בעל המקרקעין אודות הפקעתם ולהליך תפיסת החזקה במקרקעין. אין ספק, כי כיום חקיקה מעין זו לא הייתה עומדת במבחן החוקתיות; חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בשנת 1992 מבטאת את שינוי סדרי העדיפויות החברתיים, ובהם מתן משקל רב יותר לזכויות היסוד של הפרט אל מול האינטרסים של המדינה. אחד מענפי המשפט שהושפעו במיוחד ממעמדה החוקתי של זכות הקניין לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו הינו דיני ההפקעות. בפסיקת ביהמ"ש העליון נקבע, כי ההפקעה כפופה למבחן המידתיות ואין להפקיע מקרקעין אם ניתן להגשים את מטרת ההפקעה באמצעי הפוגע פחות בזכות הקניין. כך גם נקבע כי דין ההפקעה להתבטל משתם הצורך הציבורי במקרקעין המופקעים וכי בעל מקרקעין שהופקעו במלואם זכאי לפיצוי מלא על שווי המקרקעין (בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מ"י). השאלה המתעוררת, אפוא, במקרה שלפנינו הינה האם, כטענת המערערות, השינויים שחלו בשנים האחרונות בדיני ההפקעות יש בהם כדי להשפיע אף על הפקעות שבוצעו עפ"י חוק הרכישה. הסדר ההפקעות הקבוע בחוק הרכישה הוא הסדר ייחודי וחד פעמי בעל היגיון ומטרות משלו וספק אם ניתן להחיל לגביו את כל הכללים שנקבעו בנוגע להפקעות לפי פקודת הקרקעות, ובכלל זה את ההלכה שנקבעה בפרשת קרסיק לעיל, בעניין מטרה ציבורית שאינה קיימת עוד. כמו כן, בענייננו מדובר בסיטואציה עובדתית שונה מזו שנדונה בפרשת קרסיק. הנחת היסוד עליה מבוססת ההלכה שנקבעה שם הייתה, כי המטרה הציבורית שעמדה ביסוד הפקעת הקרקע איננה מתקיימת עוד. במצב זה התעוררו השאלות בדבר מהות זכויותיו של בעל המקרקעין במקרקעין שהופקעו ממנו ובדבר התנאים להשבתם. לעומת זאת, בענייננו נדרשת הכרעה בשאלה שלא הייתה, למעשה, שנויה במחלוקת בפרשת קרסיק, והיא האומנם נתמצתה מטרתה המקורית של ההפקעה. ומדוע? משום שבשנות ה-50 של המאה שעברה, עת בוצעה ההפקעה, ענף הפרדסנות היה ענף כלכלי מוביל במשק המדינה ובעל חשיבות לאומית, ואילו בימינו, מדובר בענף שחשיבותו הכלכלית היא שולית. על כן, המשך בעלות המדינה בקרקע עליה נמצאים הפרדסים איננו משרת, כך טוענות המערערות, כל צורך ציבורי. אלא שזאת אין לקבל. בהפקעות שבוצעו לפי חוק הרכישה לצרכי פיתוח חיוניים, ביטחון או התיישבות, אם וככל שניתן לדון בתוצאות שינוי יעוד ההפקעה, הרי המבחן איננו האם כיום ניתן היה להפקיע את הקרקע למטרות שבגינן הופקעה, אלא האם חל שינוי כלשהו בשימוש שנעשה בקרקע ממועד ההפקעה ועד עתה. כאשר ההפקעה המקורית לפי חוק הרכישה עמדה בתנאים שנקבעו באותו חוק והקרקע ממשיכה לשמש למטרה שבגינה בוצעה ההפקעה מלכתחילה, אין יסוד לטענה כי מטרת ההפקעה נתמצתה. לעומת זאת, אם חל שינוי בייעוד הקרקע והיא איננה משמשת עוד למטרה שבגינה הופקעה, אזי עשויה להתעורר שאלת תחולתה של הלכת קרסיק על הפקעות שנעשו לפי חוק הרכישה. בשאלה זו אין צורך להכריע במקרה דנן, שכן, כאמור לעיל, המקרקעין בהם עסקינן שימשו לצרכי פרדסנות כאשר הופקעו וזהו השימוש שנעשה בהם גם כיום. טענה נוספת שהעלו המערערות התמקדה בפגם בהליך ההפקעה בהיעדר הודעה לבעלים. אף טענה זו דינה להידחות. ראשית, בחוק הרכישה לא מצויה כל דרישה למשלוח הודעה אודות ההפקעה לבעלי הקרקע, וזאת בניגוד לחובה המוטלת על המדינה מכוח סעיף 5 לפקודת הקרקעות. המערערות מכירות בכך, אולם לטענתן יש להחיל את הוראות סעיף 5 לפקודת הקרקעות אף על הפקעות לפי חוק הרכישה, משום שבשני המקרים הממונה על ביצוע ההפקעה הוא שר האוצר. לפרשנות זו של המבקשות אין בסיס. מנגנון ההפקעה הקבוע בחוק הרכישה הינו מנגנון ייחודי שהיה בעל תכליות משלו ואיננו חלק מדיני ההפקעה ה"רגילים". אמנם, שר האוצר הוא הגורם המינהלי שהיה מוסמך להורות על הפקעת קרקע מסוימת לפי חוק הרכישה כמו גם לפי פקודת הקרקעות, אך בעובדה זו כשלעצמה אין די על מנת להחיל את הוראות פקודת הקרקעות על הפקעות לפי חוק הרכישה. כמו כן, אפילו הייתה מוטלת חובת הודעה אישית לבעלי המקרקעין אודות ההפקעה, הרי אי משלוח ההודעה לא היה מביא לבטלות ההפקעה, שכן ההודעה לבעלים הינה אקט דקלרטיבי גרידא ולא אקט קונסטיטוטיבי. הלכה זו נקבעה ביחס להפקעות בהן הייתה מוטלת חובת הודעה מכוח סעיף 5 לפקודת הקרקעות, וקל וחומר שהיא חלה כאשר החוק לא קבע חובה מפורשת למשלוח הודעה.