עיריית רחובות החליטה להקצות לעמותת חב"ד בעיר שטח לבניית בית כנסת. תושבים בעיר שהתנגדו להחלטה, החליטו להגיש עתירה כנגד ההחלטה לבית המשפט המחוזי שדחה את עתירתם. לאחר מכן, התושבים לא נואשו והגישו עתירה לבית המשפט העליון.

8 מתושבי העיר הגישו את העתירה, שלמה אונגר, רונית שגב, יעקב לוי מיכלין, יפים קרת, אייל מנשה נחום, חיים טל, אריה דנון, וישראל ויינרייך. העתירה הוגשה כנגד עיריית רחובות, ועדת הקצאות בעיריית רחובות, ועמותת בית חב"ד בשכונת היובל בעיר.

השופטים גילה כנפי-שטייניץ, יצחק עמית ויחיאל מאיר כשר מבית המשפט העליון דנו לאחרונה בעתירה. התושבים הגישו ערעור על פסק הדין של השופטת בוסתן מבית המשפט המחוזי בלוד שדחתה את עתירתם בסוף שנת 2021.

תחילתו של הסיפור בשנת 2015 אז הגישה עמותת בית חב"ד ברחובות בקשה להקצאת קרקע, לשם הקמת בית כנסת קבוע בשכונות היובל-מקוב. בשנת 2017 החליטה ועדת ההקצאות בעירייה לפתוח בהליך הקצאה של שטח בן 435 מ"ר על גגו של מבנה המשמש כמעון יום, למטרת הקמת בית כנסת לעמותה, לתקופה של 25 שנים. החלטה זו אושרה לאחר מכן במועצת העיר.

• הבטיחו להם תשואה של 8.7% בלי סיכון והכסף נעלם
• "הלך הכסף": המשקיעים בקבוצת הנדל"ן פרסונל בצרות, מה יקבע ביה"מ?
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

בחלוף כשנה, לקראת סוף שנת 2018, התקיים דיון נוסף בוועדת ההקצאות, בו מסר מנכ"ל העירייה כי לאחר בחינה נוספת של הדברים, עלה כי הקמתו של בית כנסת מעל מבנה מעון יום קיים, אינה אפשרית. בעקבות דברים אלה, החליטה הוועדה לבטל את ההקצאה המקורית, ובמקומה המליצה על הקצאת קרקע בשטח של כ-400 מ"ר ברחוב החרצית 10, מרחק של כ-270 מ' ממקום ההקצאה המקורית. בתחילת שנת 2019 החליטה מועצת העיר לקבל את ההמלצה, לבטל את ההקצאה המקורית ולפתוח בהליכים לקידום ההקצאה השנייה.

בהתאם לנוהל ההקצאות, פרסמה העירייה הודעה בעיתונות בדבר האפשרות להקצאת קרקע במיקום המומלץ, תוך הזמנת הציבור להגיש בקשות להקצאת הקרקע לאותו שימוש או למטרות אחרות. בחלוף 60 יום מיום הפרסום, ולאחר שלא התקבלה כל בקשה נוספת להקצאת הקרקע, פרסמה העירייה הודעה בעיתונות, במסגרתה פורט המיקום המדויק של הקרקע, שם העמותה המבקשת לעשות שימוש בקרקע ומטרת השימוש, והציבור הוזמן להגיש התנגדויות להקצאה תוך 45 יום. לאחר שלא הוגשה כל התנגדות להקצאה, החליטה ועדת ההקצאות להמליץ למועצת העיר להקצות את הקרקע לעמותה למטרת בניית בית כנסת, ומועצת העיר אישרה את ההחלטה.

העירייה רשאית להקצות קרקעות

כידוע, עיריית רחובות, בדומה לרשויות מקומיות אחרות, רשאית מיוזמתה או על פי בקשה של גופים שונים, ובאישור שר הפנים, להקצות קרקעות ומבנים בפטור ממכרז ללא תמורה או בתמורה סמלית, לגופים הפועלים בתחום הרשות לצורכי ציבור שונים. בקשות הקצאה המוגשות על-ידי גופים הפועלים ללא מטרת רווח, נדונות בוועדת ההקצאות, בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים, 'נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית'.  

• מתווך יזכה בפיצוי המוסכם אף שלא היה גורם יעיל
• ייצוגית נגד כביש 6 נדחתה: פסקל לא מזכה בהטבות
• תוכן שיווקי צברתם הון? מה נכון לעשות איתו?
• ויתר על הירושה כדי לא לשלם לנושים - מה קבע בית המשפט?

המערערים הם תושבי רחובות המתגוררים בשכונת קריית ההגנה הצמודה לשכונת מקוב ולשכונת היובל, ואילו העמותה מקיימת מזה מספר שנים תפילות בבית ספר שז"ר הגובל בשלוש השכונות הללו.

כנגד החלטות אלה של ועדת ההקצאות ומועצת העיר הגישו המערערים עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים. בעתירתם טענו כי בהקצאה השנייה נפלו פגמים מהותיים, הן בהליך קבלת החלטת ההקצאה והן לגופה של ההחלטה.

התושבים טענו כי בעוד שההקצאה המקורית היתה בשכונת מקוב, כפי שביקשה העמותה, ההקצאה השנייה היא בשכונת קריית ההגנה, שכונה חילונית בעיקרה שלעמותה אין בה קהילה ושרבים מתושביה מתנגדים להקמתו של בית הכנסת.

באשר להליכי קבלת ההחלטה טענו התושבים, כי הוועדה לא היתה רשאית להקצות לעמותה, בחלוף כשלוש וחצי שנים ממועד הגשת בקשת ההקצאה, קרקע באזור שונה מזה שלגביו הוגשה הבקשה, מבלי שתוגש בקשת הקצאה חדשה או תעודכן הבקשה שהוגשה.

בנוסף טענו, כי העירייה לא יידעה את התושבים שמתגוררים בסמוך לקרקע בדבר ההקצאה, זאת בניגוד לנדרש בסעיף 7(ב) לנוהל ההקצאות ולפיו "ועדת ההקצאות תוודא כי ההודעה בדבר הקצאת הקרקע המבוקשת הגיעה לידיעתם של התושבים השכנים שבסמוך לקרקע".

המערערים טענו כי פרסום זה יכול היה להיעשות בקלות, למשל בדרך של משלוח מכתבים לתושבים או תליית מודעות באזור, וכי בהיעדר פרסום נפגעה זכותם של התושבים להגשת התנגדויות להקצאה.

 עמדה בכל הכללים

העירייה טענה מנגד כי יש לדחות את העתירה על הסף מטעמי שיהוי, אי-מיצוי הליכים, העדר ניקיון כפיים ואי-צירוף משיב נדרש. בנוסף נטען כי דין העתירה להידחות גם לגופה משלא נפל כל פגם בהליך ההקצאה או בהחלטת ההקצאה המצדיק התערבות שיפוטית.

בית המשפט המחוזי כשבצו כבית משפט לעניינים מנהליים דחה את העתירה לאחר שהשופטת בוסתן קבעה כי לא הוכחה עילה המצדיקה התערבות בהחלטת העירייה. בתחילה נדחו טענות העירייה, לאחר שנקבע כי לא נפל שיהוי בהגשת העתירה, משטענת המערערים כי לא ידעו על ההקצאה לא נסתרה על ידי העירייה.

למרות זאת, דחה בית המשפט המחוזי את טענת המערערים באשר לצורך בהגשת בקשת הקצאה חדשה או בעדכון הבקשה. השופטת בוסתן קבעה, כי ההחלטה לגבי ההקצאה השנייה לא התקבלה בעקבות בקשת העמותה, אלא בעקבות קשיים שמצאה העירייה ביכולתה להוציא אל הפועל את ההקצאה המקורית. ומכאן שמדובר בהמשך הליך ההקצאה שהחל עם הגשת בקשת ההקצאה בשנת 2015 וטרם הסתיים.

לגבי הפרסום הנדרש בהתאם לסעיף 7(ב) לנוהל ההקצאות, נפסק כי אכן נפל פגם בהליך ההקצאה. לאחר שנקבע כי העירייה אומנם פרסמה כדין הודעה בעיתונות אודות כוונתה להקצות את הקרקע, אך לא וידאה כי ההודעה הגיעה לידיעת התושבים השכנים שבסמוך לקרקע, כנדרש בנוהל ההקצאות.

השופטת בוסתן קבעה כי למרות זאת אין בפגם זה כדי להוביל לביטול החלטת ההקצאה השנייה, וזאת בעיקר מן הטעם שהמערערים לא הצביעו על גוף אחר המבקש להקצות לו את הקרקע. לבסוף, נדחו גם טענות המערערים ולפיהן החלטת ההקצאה התקבלה על יסוד תשתית עובדתית בלתי מעודכנת, וטענותיהם בדבר שיקולים זרים שנשקלו על-ידי ועדת ההקצאות.

 ערעור לעליון 

המערערים טענו כי בית המשפט המחוזי שגה בכך שראה בהקצאה השנייה המשך של הליך ההקצאה המקורית, וכי מדובר לאמיתו של דבר בהליך הקצאה חדשה. בנוסף טענו כי הפרת חובת הפרסום אינה מצדיקה את ביטול ההקצאה השנייה. המערערים ציינו כי מטרתו של הפרסום היא לאפשר לתושבים או לגופים שונים לבחון את האפשרות להגיש בקשות חלופיות להקצאת הקרקע.

המערערים טענו כי משחובת הפרסום הופרה, לא ניתן להכשיר את הליך ההקצאה מן הטעם שלא הוגשו בקשות חלופיות כאמור, ואף לא מוטל על המערערים הנטל להצביע על גוף ספציפי המבקש כי הקרקע תוקצה לו. לטענתם יש לבטל את החלטת ההקצאה בשל תוכנו של תקנון העמותה המגביל את יכולתם של תושבי השכונה להיות חברים בעמותה, כי ההקצאה אינה משרתת את צרכי השכונה וסביבתה הקרובה, וכי ההחלטה התקבלה על בסיס תשתית עובדתית שגויה בהתייחס לאזור וצרכיו.

העירייה וועדת ההקצאות טענו מנגד כי לא נפל כל פגם בהליך ההקצאה או בהחלטה שנתקבלה, וכי פסק הדין של המחוזי מאשש זאת. לגבי טענת המערערים כי ההקצאה השנייה חייבה הגשת בקשת הקצאה חדשה, טענו בעירייה כי בנסיבות העניין בהן שונה מקום ההקצאה המקורית לקרקע סמוכה על דעתן המקצועית וביוזמתן שלהן, ובהינתן ששתי ההקצאות התייחסו לאותו אזור לפי נוהל ההקצאות, לא קם צורך בהגשת בקשה חדשה וכל שנדרש הוא פרסום לגבי המיקום החדש.

בעירייה טענו בקשר לטענה לפגם שנפל בפרסום ההקצאה, כי הפרסום לפי סעיף 7(ב) לנוהל ההקצאות נועד להזמין את הציבור להגיש בקשות להקצאת הקרקע מושא ההקצאה, זאת בשונה מההודעה לעיתונות לפי סעיף 7(ד) לנוהל המזמינה את הציבור להגיש התנגדויות להקצאה. בעירייה טענו כי בהיעדר טענה לקיומו של גוף המבקש לעשות שימוש במקרקעין, הרי שגם אם נפל פגם בפרסום לפי סעיף 7(ב), אין בו כדי להביא לביטול הליך ההקצאה.

   כללים שוויוניים

השופטת גילה כנפי שטייניץ קבעה כי דין הערעור להתקבל, וכי ההחלטה המאשרת את ההקצאה השנייה תבוטל, והדיון בעניין הקצאת קרקע זו יוחזר לוועדת ההקצאות לשם קיום הליך פרסום תקין ודיון מחדש בבקשות ובהתנגדויות שיוגשו בעקבותיו, ככל שיוגשו.

השופטת שטייניץ ציינה כי "הדינים והעקרונות החלים על החלטותיהן של רשויות מקומיות בעניין הקצאת מקרקעין לצרכי ציבור בפטור ממכרז וללא תמורה, הותוו בפסק הדין שניתן בבג"ץ בלומנטל. באותו עניין הביע בית המשפט את דעתו כי ראוי שייקבע נוהל הקצאות שיסדיר את סמכותן של רשויות מקומיות להקצות מקרקעי ציבור.

"ואולם גם בהיעדרו של נוהל כזה, ומכוחם של כללי המינהל התקין, עמד בית המשפט על אמות המידה העיקריות להפעלת סמכות זו. בין היתר נקבע, כי הקצאת מקרקעין לצרכי ציבור, בדומה לחלוקת תמיכות מכספי מדינה למוסדות ציבור, צריכה להיעשות על-פי כללים וקריטריונים הוגנים, שוויוניים, ענייניים, ברורים וגלויים".

השופטת שטייניץ הוסיפה כי בעקבות פסק הדין בעניין בלומנטל, גיבש משרד הפנים נוהל מפורט המתווה את הכללים החלים על הקצאת מקרקעין, נוהל אשר עודכן ותוקן מאז מספר פעמים – הוא נוהל ההקצאות. מטרתו של נוהל זה, כפי שנקבע, היא לקדם מינהל תקין, לשמור על עקרונות של שוויון, חיסכון, יעילות ושקיפות, ולמנוע פגיעה בטוהר המידות.

חובת פרסום

השופטת ציינה כי התייחסות מיוחדת ניתנה בפסק הדין בעניין בלומנטל, ובעקבות זאת גם בנוהל ההקצאות, לחובת פרסום ההקצאה. בהקשר זה, נקבע בעניין בלומנטל כי "נדבך ראשון בהליך הקצאה תקין הוא הפרסום". חובת הפרסום היא פועל יוצא של השקיפות הנדרשת על מנת לשמור על תקינותו של ההליך המנהלי, והיא נגזרת, בין היתר, מחובת הנאמנות של נבחרי הציבור ומזכות הציבור לדעת".

לפרסום חשיבות כאשר על הפרק הקצאה של משאבי ציבור לגוף פרטי או לעמותות, בפטור ממכרז וללא תמורה, באופן המעלה חשש מפני הענקת טובות הנאה למקורבים ולתומכים. פרסום ההקצאה נועד להסיר חשש זה, לאפשר ביקורת ציבורית ושיפוטית על הנעשה במשאבי הציבור, לאפשר התמודדות הוגנת על משאבים אלה ולהבטיח שייעשה בהם שימוש למען הצרכים האמיתיים של הציבור. 

בעניין בלומנטל נכתב כי "כאשר ההקצאה משליכה על תושבי השכונה, ויש בה כדי להשפיע על אורח חייהם ועל איכות חייהם, וכאשר יכול שישנם מעוניינים נוספים שבידם להציע הצעות לשימושים שונים בקרקע לצורכי ציבור או קרקע אחרת לצורך הפרויקט המוצע, יש לפרסם את עניין ההקצאה ולאפשר להם להשמיע ולומר דברם. על-ידי מתן זכות טיעון נשמר אמון הציבור בנבחריו. מתאפשרת הבאת תשתית עובדתית מלאה בפני הרשות ומובטחת קבלתן של החלטות ראויות".

 נוהל ההקצאות עיגן את חובת הפרסום בהתאם לעקרונות שהותוו בעניין בלומנטל, בסעיף 7 לנוהל המפרט את הליך הקצאת הקרקע. סעיף 7(ב) לנוהל מטיל על  הרשות המקומית חובה לפרסם הודעה בעיתונות בדבר האפשרות להקצאת קרקע והשימוש המתוכנן בה, במסגרתה יוזמן הציבור להגיש בקשות להקצאת הקרקע "לאותו שימוש או למטרות אחרות", תוך 60 יום. עוד הוטלה על ועדת ההקצאות החובה לוודא "כי ההודעה בדבר הקצאת הקרקע המבוקשת הגיעה לידיעתם של התושבים השכנים שבסמוך לקרקע".

סעיף 7(ד) לנוהל מוסיף וקובע כי רשימת הבקשות שהוגשו תפורסם בעיתונות, על מנת לאפשר לציבור להגיש התנגדויות תוך 45 יום מיום פרסום ההודעה. רק לאחר הגשת בקשות ההקצאה וההתנגדויות להן, ייערך דיון בוועדת ההקצאות בו יגובשו המלצותיה ויועברו למועצת הרשות המקומית. 

בדרך כלל לא מתערבים בהחלטות כל הקצאת קרקע 

בהיעדר פרסום, נפגעת זכותם של בעלי עניין אחרים להגיש בקשות הקצאה חלופיות לקרקע המבוקשת, וכן זכותו של הציבור להעלות התנגדותו להקצאתה.

השופטת ציינה כי כלל הוא, שבית המשפט ייטה שלא להתערב בהחלטותיהן של רשויות מקומיות בעניין הקצאת קרקעות לצורכי ציבור, לגביהן נתון לרשויות המקומיות שיקול דעת רחב.

בנוסף הוסיפה השופטת שטייניץ כי "הנחת המוצא היא כי רשות מקומית, שהיא רשות נבחרת שחבריה מייצגים את הציבור, מצויה בעמדה הטובה ביותר לקבוע מהם סדרי העדיפויות המקדמים את טובת הכלל. עם זאת, תנאי להפעלתו של שיקול דעת זה הוא שיקוים תחילה הליך מנהלי תקין, בהתאם להוראות הדין ולנוהל ההקצאות.

אך במקום שההחלטה התקבלה בהליך שאינו תקין, עשוי הדבר להוות עילה להתערבות וזאת אף מבלי צורך להידרש לתוכן ההחלטה.

במקרה שלפנינו, ועדת ההקצאות פרסמה הודעה בעיתונות אודות האפשרות להקצאת הקרקע מושא הדיון, אולם לא וידאה "כי ההודעה בדבר הקצאת הקרקע המבוקשת הגיעה לידיעתם של התושבים השכנים שבסמוך לקרקע", כנדרש בהוראת סעיף 7(ב) לנוהל ההקצאות.

השופטת קבעה כי "דרישת היידוע של התושבים הסמוכים בדבר ההקצאה, מוסיפה על הדרישה לפרסומה של ההקצאה לציבור הכללי באמצעות הודעה בעיתונות – כך שבניגוד לטענת העירייה והוועדה, לא ניתן להסתפק בפרסום בעיתונות".

למעשה, נוהל ההקצאות מכיר בשכנים הסמוכים לקרקע כמי שעשויים להיות במעגל המעוניינים להשפיע על אופן הקצאת הקרקע או כמי שעלולים להיפגע מהקצאתה. לפיכך, הוא קובע חובת "וידוא" מיוחדת בנוגע ליידוע התושבים השכנים על מנת לאפשר להם למצות את זכותם להגשת בקשה להקצאת הקרקע או להתנגד להקצאתה.

השופטת ציינה כי חובת היידוע והווידוא מחייבת שימוש בדרך פרסום אפקטיבית המותאמת לתוכן הפרסום ולקהל היעד לו הוא מיועד, ולפיכך, ככלל, אין די בפרסום בעיתונות כדי יציאת חובת הפרסום. את דרישת היידוע והווידוא ניתן למלא בדרכים שונות, למשל באמצעות שליחת מכתבים לתושבים המתגוררים בסמוך לקרקע, תליית שלטים בולטים בקרקע המיועדת להקצאה או תליית מודעות באזור הרלבנטי – הכל על מנת להבטיח שהמידע בדבר ההקצאה שעל הפרק יגיע לתושבים הסמוכים לקרקע.

"המקרה שלפנינו, ועדת ההקצאות לא עמדה בדרישה זו, והמערערים – כך על פי טענתם שלא נסתרה – גילו על דבר ההקצאה רק חודשים לאחר הפרסום בעיתונות, ולאחר שחלף המועד להגשת התנגדויות".

המחוזי הכיר בפגם בהליך

 השופטת שטייניץ ציינה כי "בית המשפט המחוזי הכיר בכך שנפל פגם בהליך ההקצאה. עם זאת, סבר כי פגם זה אינו מצדיק את ביטולה של החלטת ההקצאה, בעיקר מן הטעם ש"העותרים אינם מצביעים על גוף אחר המבקש להקצות לו את השטח". השופטת שטייניץ ציינה כי אין בטעם זה כדי לרפא את הפגם שנפל בפרסום.

"מקום שלא הובא לידיעת התושבים הסמוכים לקרקע דבר ההקצאה, ממילא לא התאפשר למי מהם להגיש בקשת הקצאה חלופית ואף לא להתנגד לבקשה שהוגשה – כך שאין לזקוף עניין זה לחובתם". כמו כן קבעה השופטת כי "לא ניתן לדעת אלו בקשות היו מוגשות לו נערך פרסום כנדרש, ולכל הפחות ניתן להניח, לנוכח טענותיהם של המערערים כפי שהועלו בעתירה, כי היו מוגשות התנגדויות מצד התושבים בהתייחס להקצאה".

השופטת קבעה כי "משסטתה ועדת ההקצאות מנוהל ההקצאות, ולא קיימה הליך פרסום תקין המהווה בסיס להמלצתה על הקצאת הקרקע, המסקנה המתקבלת היא שיש להורות על ביטול החלטתה, כמו גם על ביטול החלטת מועצת העיר המאשרת את ההקצאה השנייה, ועל השבת הדיון בהקצאה זו לוועדת ההקצאות לשם ביצוע הליך פרסום תקין כנדרש.

במסגרת פרסום זה תוודא הוועדה כי ההודעה בדבר הקצאת הקרקע המבוקשת הגיעה לידיעת התושבים הסמוכים לקרקע. למותר לציין, כי אין בהכרעה זו משום נקיטת עמדה באשר לתוכנה של ההחלטה, ואין בה אלא כדי להבטיח כי יתקיים הליך תקין בטרם תתקבל החלטה לגופה של הקצאה.

השופטת ציינה כי לאחר החלטתה זו אין צורך לדון בטענותיהם הנוספות של המערערים בדבר פגמים שנפלו לכאורה בהחלטת ההקצאה. "אך בנסיבות ענייננו לא מצאתי עילה להתערב בהחלטת בית משפט המחוזי אשר לא מצא פגם באי-הגשת בקשה חדשה להקצאת קרקע. כזכור, העמותה מילאה אחר חובתה והגישה בקשה להקצאת קרקע באזור הרלוונטי כבר בשנת 2015, ובקשתה זו נעתרה ואושרה על-ידי מועצת העיר. מטעמים הנעוצים בעירייה וביוזמתה, החליטה ועדת ההקצאות לשנות את מקום ההקצאה ולהקצות לעמותה מגרש סמוך, מרחק של כ-270 מטר מהמקום המקורי. בנסיבות מיוחדות אלה, וכפי שציין בית משפט המחוזי, ניתן לראות בכך הליך הקצאה אחד שטרם הסתיים".