האנשים שניהלו את הקופה: אלה שרי האוצר של ישראל לדורותיהם (1)

מדינת ישראל ידעה לאורך שנות קיומה תהפוכות כלכליות, משברים ואף תקופות צמיחה ושגשוג. מאחורי כל החלטה גורלית, תקציב ממשלתי או רפורמה מבנית, עמד אדם אחד בראש הפירמידה הכלכלית: שר האוצר. משרד האוצר הוא אחד המשרדים החשובים והמשפיעים ביותר בממשלת ישראל. השר העומד בראשו אחראי על קביעת המדיניות הכלכלית של המדינה, על תקציב המדינה, על גביית המסים ועל ויסות הפעילות הכלכלית במשק. מאז קום המדינה ועד היום כיהנו בתפקיד מאתגר זה עשרות שרים, שכל אחד מהם הטביע את חותמו והשפיע באופן ישיר על הכיס של כל אזרח ואזרחית במדינה. 

בסדרת מאמרים זו נסקור את כל שרי האוצר של מדינת ישראל, את הרקע שלהם, הישגיהם, האתגרים שעמם התמודדו והמורשת שהותירו.

מייסדי המשק הישראלי (1948-1977)

התקופה הראשונה בתולדות המדינה התאפיינה ביציבות פוליטית יחסית ובדומיננטיות מוחלטת של מפלגות הפועלים (מפא"י והמערך). שרי האוצר בעידן זה - החל באליעזר קפלן המייסד, דרך לוי אשכול ועד פנחס ספיר – היו אדריכלי הכלכלה הריכוזית של ישראל הצעירה, והיו אמונים על אתגרים כבירים כמו גיוס הון למען קליטת עלייה המונית, ביסוס מוסדות המדינה והתמודדות עם שנות צנע ומלחמות. בפרק זה נסקור את פועלם של השרים שניהלו את הקופה הציבורית בתקופה המכוננת של המדינה.

 אליעזר קפלן (1948-1952)

המהנדס שהפך לאדריכל הכלכלה הישראלית

• גבאי מדלג, טיומקין שוב שולף, וצה"ל לא מפסיק להיות מובך
• האוצר: "הגודש בנמלי הים גורם לנזק של 14 מיליארד שקל בשנה"
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

אליעזר קפלן נולד ב-1891 במינסק שברוסיה הלבנה ולמד הנדסת בניין בבית הספר הטכני הגבוה במוסקבה. הוא עלה לארץ ישראל ב-1920, בתקופת העלייה השלישית, ומיד נשלח לשליחות בגרמניה להקמת סניף מקומי של התאחדות הפועל הצעיר. ב-1923 שב ארצה וכיהן במשרד לעבודות ציבוריות ובמחלקה הטכנית של עיריית תל אביב. קפלן היה ממקימי ההסתדרות ושימש כחבר מועצת העיר תל אביב בשנים 1933-1925.

• האנשים שניהלו את הקופה: אלה שרי האוצר של ישראל לדורותיהם (2)
• ארה״ב אישרה מכירת נשק לישראל ולסעודיה בכ-15.7 מיליארד דולר
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק

בשנים 1948-1933 שימש קפלן כחבר הנהלת הסוכנות היהודית ומנהל מחלקת הכספים שלה, תפקיד שהכשיר אותו לניהול כלכלי בקנה מידה לאומי. הוא היה אחד מחותמי מגילת העצמאות, ועם הקמת המדינה מונה לשר האוצר הראשון בממשלה הזמנית ובממשלות שלאחריה. במקביל כיהן גם כשר המסחר והתעשייה בשנים 1950-1949.

תקופת כהונתו של קפלן היתה מהקשות בתולדות הכלכלה הישראלית. המדינה הצעירה נאלצה להתמודד עם מלחמת העצמאות, קליטת מאות אלפי עולים וגירעון תקציבי עצום. קפלן הצליח להשיג את ההלוואות הראשונות ממקורות בחוץ לארץ, כולל סיוע אמריקאי והלוואה מהבנק העולמי שהצילו את המשק הישראלי מהתמוטטות. הוא גם יזם את מדיניות הצנע, שכללה קיצוב מזון ומוצרי צריכה בסיסיים, כדי לאזן בין הצרכים הגדולים למשאבים המוגבלים.

בתחילת 1952 הגה קפלן את המדיניות הכלכלית החדשה, שנועדה להוציא את המשק ממשבר ולהניח יסודות לכלכלה יציבה יותר. אולם מצב בריאותו התדרדר, והוא סבל ממחלת לב. ב-11 ביולי 1952, בדרכו לחופשת מרפא בשווייץ, קיבל התקף לב על סיפון האונייה "נגבה" ונפטר יומיים לאחר מכן בגנואה שבאיטליה. קפלן היה הראשון שנקבר בחלקת גדולי האומה בהר הרצל.

מורשתו של אליעזר קפלן ניכרת עד היום. על שמו נקראו בית החולים קפלן ברחובות, רחוב קפלן בתל אביב ובירושלים, מחלף קפלן, שכונות בחיפה, נתניה וכפר סבא, ופרס קפלן לפריון העבודה. מעטים משרי האוצר זכו להנצחה כה נרחבת, עדות להערכה הרבה שרחשו לו בני דורו על תרומתו לבניית יסודות המדינה.

לוי אשכול (1952-1963)

הבנאי השקט שהפך את ישראל לכלכלת שוק

לוי אשכול, שנולד ב-1985 באוקראינה ונקרא בשם לוי שקולניק, עלה לארץ ב-1914 במסגרת העלייה השנייה ועבד כפועל חקלאי. ב-1920 היה ממקימי קבוצת דגניה ב', ובשנות העשרים והשלושים של המאה ה-20 היה פעיל מרכזי בתנועת העבודה ונמנה עם מייסדי ההסתדרות ומפא"י. ב-1937 הקים את חברת המים "מקורות" ועמד בראשה עד 1951. עם הקמת המדינה שימש כמנכ"ל הראשון של משרד הביטחון, ובמקביל כגזבר וראש מחלקת ההתיישבות של הסוכנות היהודית.

ב-25 ביוני 1952 מונה אשכול לתפקיד שר האוצר, והחליף את אליעזר קפלן שהתפטר עקב מחלתו. אשכול כיהן בתפקיד במשך 11 שנים רצופות, הקדנציה הארוכה ביותר של שר אוצר בתולדות המדינה. ראש הממשלה דוד בן גוריון ראה עצמו כאחראי על ענייני החוץ והביטחון, והותיר את ענייני הכלכלה בידי אשכול.

בתקופת כהונתו עבר המשק הישראלי מהפך של ממש. אשכול המשיך את יישום המדיניות הכלכלית החדשה שיזם קפלן, אך הרחיב אותה והוביל את המעבר מכלכלה מתוכננת לכלכלת שוק. הוא פעל לקידום שוק חופשי על פני אינטרסים אידאולוגיים, ותמך במכירת מניות של מפעלי ים המלח לבעלי הון פרטיים. בתקופתו הועברה חקיקה שהחליפה רשמית את הלירה הארץ-ישראלית בלירה הישראלית.

מבחינה מנהלית, אשכול הקים את אגף התקציבים במשרד האוצר וגייס שדרה מקצועית של כלכלנים צעירים בוגרי האוניברסיטה העברית. הוא היה גם בין האחראים להקמת בנק ישראל ב-1954, ומינה לתפקיד הנגיד הראשון את דוד הורוביץ, מנכ"ל משרדו של אשכול. בספטמבר 1952 נחתם הסכם השילומים עם גרמניה, שהבטיח תזרים כספים קבוע לקופת המדינה ואיפשר תוכנית פעולה כלכלית ארוכת טווח. בשנים 1965-1955 נמשכה צמיחה כלכלית מהירה, והתוצר לנפש בישראל היה בין הגבוהים בעולם. הייצוא התעשייתי הוכפל בין 1956 ל-1959. אשכול עבד בשיתוף פעולה הדוק עם שר המסחר והתעשייה פנחס ספיר, והתנה תוספות שכר בגידול בפריון הייצור. בשלהי 1956 תמך ב"מבצע קדש" וקידם חקיקה למימון המבצע.

ב-1963, לאחר התפטרותו של דוד בן גוריון מראשות הממשלה, נבחר אשכול לרשת אותו והפך לראש הממשלה השלישי של ישראל. הוא המשיך בתפקיד עד מותו מהתקף לב בפברואר 1969. אשכול הנהיג את ישראל במלחמת ששת הימים ונזכר כמי שביטל את הממשל הצבאי על ערביי ישראל והקים את מפלגת העבודה. על שמו נקראו רחובות, שכונות ומוסדות רבים, ובית לוי אשכול בירושלים משמש כיום כמרכז להנצחת זכרו.

פנחס ספיר (1963-1968, 1969-1974)

שר האוצר המיתולוגי שסירב להיות ראש ממשלה

פנחס ספיר נולד בשנת 1906 בעיירה סובלאק שבפולין, ונקרא תחילה בשם פנחס קוזלובסקי. עלה לארץ ב-1929 ועבד במושבה כפר סבא. הוא התערה בפעילות הציבורית והפך לדמות מרכזית במפא"י. ב-1947 הופקד על אגף האפסנאות של ההגנה, ועם הקמת המדינה שימש כמנכ"ל משרד הביטחון בשנים 1951-1949. בהמשך כיהן כמנכ"ל משרד האוצר בשנים 1955-1953, שם למד את מערכת האוצר מקרוב.

ב-1955 מונה ספיר לשר המסחר והתעשייה, תפקיד שבו כיהן כעשר שנים ברציפות. הוא שקד על פיתוח התעשייה בערי פיתוח והשיג תקציבים למפעלים לאומיים גדולים כמו המוביל הארצי ונמל אשדוד. ספיר נודע ביכולתו לשכנע משקיעים זרים להקים מפעלים בישראל. אנקדוטה מפורסמת מספרת כיצד שכנע תעשיין להקים מפעל בקריית גת כשבחר לנסוע עימו לשם בשעת בוקר מוקדמת, וכך גרם לתעשיין לחשוב שהיישוב קרוב לתל אביב.

עם מינויו של לוי אשכול לראשות הממשלה ב-1963, נתמנה ספיר לשר האוצר, בנוסף על תפקידו כשר המסחר והתעשייה. כל הכוח הכלכלי בממשלה היה מרוכז בידיו. בתפקיד שר האוצר כיהן ספיר עד מרץ 1974, למעט תקופה קצרה של כשנה וחצי שבה שימש כמזכ"ל מפלגת העבודה. הוא נודע בניהול ריכוזי ואישי, שהתבטא ב"פנקס השחור" המפורסם שבו רשם הבטחות והתחייבויות.

בראשית כהונתו עסק ספיר בפיתוח המשק, אך ב-1966 נאלץ להתמודד עם מיתון חמור שפרץ בעקבות סיום השילומים מגרמניה, השלמת עבודות ציבוריות גדולות והפסקת גלי העלייה הגדולים. האבטלה זינקה מ-3.5% ל-11.5%. ספיר ניסה לרסן את הוצאות הממשלה והכריז כי "הניתוח אינו יכול שלא להכאיב". מלחמת ששת הימים ב-1967 סיימה למעשה את המיתון. ספיר כיהן גם בזמן  מלחמת יום הכיפורים והתמודד עם ההשלכות הכלכליות הקשות של המלחמה ושל משבר האנרגיה העולמי. הוא שם דגש רב על הקמת מוסדות להשכלה גבוהה ותרם ליצירת התשתית האקדמית של ישראל. בתחום המדיני התנגד להמשך השליטה בשטחים מסיבות כלכליות ודמוגרפיות.

ספיר כונה "ממליך ראשי ממשלות" בשל השפעתו הרבה על מינויים של גולדה מאיר ויצחק רבין. הוא עצמו סירב בתוקף להיות ראש ממשלה וחי חיים צנועים בדירה צנועה בכפר סבא. חוסר יכולתו לבטא את האות "ל" הפך לסמל המסחרי שלו והגביר את הפופולריות שלו בציבור. רבים טוענים כי היה הטוב מבין כל שרי האוצר של ישראל. ספיר נפטר מהתקף לב באוגוסט 1975, ועל שמו נקראו המכללה האקדמית ספיר, היכל התרבות בכפר סבא ומוסדות רבים נוספים.

זאב שרף (1968-1969)

מזכיר הממשלה הראשון שניהל את האוצר

זאב שרף נולד ב-1906 בכפר איזבור שבחבל בוקובינה, אז תחת שלטון האימפריה האוסטרו-הונגרית, ועלה לארץ ישראל ב-1925. בצעירותו היה פעיל בתנועת הנוער של "פועלי ציון" והיה ממייסדי תנועת הנוער "הבחרות הסוציאליסטית" (המשמרת הצעירה של מפא"י). לאחר עלייתו עבד בתפקידים מגוונים והשתלב בחוגי אחדות העבודה ובהמשך במפא"י.

בדצמבר 1947 נתמנה שרף למזכיר "ועדת המצב", הוועדה שהתכוננה לקראת קום המדינה והכינה את הקמת מנגנון המדינה. הוא הכין וניהל את טקס הכרזת המדינה ב-14 במאי 1948, ומונה למזכיר הממשלה הזמנית. שרף כיהן כמזכיר הממשלה בשנים 1957-1948 בממשלותיהם של דוד בן גוריון ומשה שרת, ונחשב לאחד מאדריכלי המנגנון הממשלתי הישראלי.

ב-1954 מונה שרף לממונה על הכנסות המדינה במשרד האוצר, תפקיד שבו כיהן שבע וחצי שנים. הוא הנהיג מדיניות תקיפה של גביית מיסים וארגן מחדש את מנהל המיסים ומודל המיסוי הישראלי. לאחר שהתנהלות מדיניות המיסים נכנסה לשגרה, התפטר מהתפקיד ב-1961. ב-1965 נבחר לראשונה לכנסת ושימש כחבר בוועדת הכספים ובוועדת הפנים. ב-22 בנובמבר 1966 התמנה שרף לשר המסחר והתעשייה בממשלת אשכול, וב-5 באוגוסט 1968 התמנה גם לשר האוצר בנוסף על תפקידו הקודם. אחרי מלחמת ששת הימים עבר המשק הישראלי תקופה מורכבת, כאשר עבר ממיתון לגאות כלכלית. שרף כיהן בתפקיד שר האוצר כשנה אחת בלבד, עד להקמת ממשלת גולדה מאיר בסוף 1969.

לאחר הבחירות לכנסת השביעית התמנה שרף לשר השיכון, תפקיד שבו כיהן עד מרץ 1974. בכהונתו נתן עדיפות לבעיות הזוגות הצעירים ולמצוקת השכונות. הוא שימש גם נציב שירות המדינה הראשון בשנים 1952-1950, יושב ראש חברת עמידר וכיהן בתפקידים ציבוריים רבים נוספים. מאחורי הקלעים תרם שרף רבות לבניית מוסדות המדינה. הוא נפטר בירושלים באפריל 1984.

יהושע רבינוביץ (1974-1977)

ראש עיריית תל אביב שהתמודד עם האינפלציה

יהושע רבינוביץ נולד ב-1911 בווישנבה שברוסיה הלבנה (כיום בלארוס). בנעוריו למד בגימנסיה עברית וסיים הכשרה כמורה בסמינר עברי למורים בווילנה. לאחר סיום לימודיו עבד כמורה וכמנהל בית ספר עברי של תנועת "תרבות". בדצמבר 1934 עלה לארץ ישראל, הצטרף למפא"י והיה פעיל בהסתדרות הכללית. כמו כן הוא היה מראשי ברית הקואופרציה הצרכנית של ההסתדרות.

רבינוביץ היה דמות צללים ב"גוש" של מפא"י, קבוצה מאורגנת של חברים ותיקים שהייתה בעלת השפעה רבה במפלגה. אשר ידלין אמר עליו כי "שמר על אלמוניות עד שנבחר לראש עירייה". ב-1955 נבחר למועצת עיריית תל אביב וכיהן כסגן ראש העירייה בשנים 1969-1959 בתקופת מרדכי נמיר. לאחר התפטרות נמיר ב-1969 נבחר לראש עיריית תל אביב וכיהן בתפקיד עד 1974.

ב-3 ביוני 1974 מונה רבינוביץ לשר האוצר בממשלתו הראשונה של יצחק רבין, לאחר שזכייתו של שלמה להט בבחירות לעיריית תל אביב פינתה אותו לפוליטיקה הארצית. הוא כיהן בתפקיד עד 20 ביוני 1977, מועד תום כהונתה של ממשלת רבין שסיימה את תקופת השלטון של מפלגת העבודה.

תקופת כהונתו של רבינוביץ היתה מאתגרת במיוחד. האינפלציה, שהחלה לעלות כבר בתחילת שנות השבעים, גאתה אחרי מלחמת יום הכיפורים ומשבר הנפט. רבין ורבינוביץ לא רצו, וככל הנראה גם לא יכלו, לנקוט במדיניות של ריסון תקציבי חמור שמשמעותה הייתה פיטורי עובדים ממשלתיים וקיצוץ בתוכניות הרווחה.

כשר האוצר הוביל רבינוביץ צעדים משמעותיים בתחום המסים. הרפורמה במס הכנסה בעקבות המלצות "ועדת בן שחר", שמונתה ביוזמתו בדצמבר 1974, שינתה את פניו של מס ההכנסה בישראל ושיתקה מנגנונים רבים להתחמקות ממס. הוא גם הטיל את מס המעסיקים והנהיג את מס הערך המוסף לראשונה בישראל. בשנת 1975 החלו לקבוע את שערי המטבע מדי יום בשיטת הפיחות הזוחל.

רבינוביץ נפטר באוגוסט 1979, זמן קצר לאחר שמונה ליושב ראש הוועד המנהל של אוניברסיטת תל אביב. קרן תל אביב לספרות ואמנות שהקים בכהונתו כראש העיר נקראת על שמו, ופארק הירקון נקרא "גני יהושע" לזכרו. גם כשנבחר לתפקיד שר האוצר אמרו עליו שהוא "פוחד מהשלטון גם כשהוא עצמו השלטון" - תיאור שמשקף את אופיו הצנוע והמסתייג.

סיכום תקופה:

חמשת שרי האוצר הראשונים של מדינת ישראל - אליעזר קפלן, לוי אשכול, פנחס ספיר, זאב שרף ויהושע רבינוביץ - היו כולם בני דור המייסדים, אנשים שבאו מהגולה ובנו את מוסדות המדינה מאפס. הם התמודדו עם אתגרים כבדים: מלחמות, קליטת עלייה המונית, מיתונים ואינפלציה. כולם היו אנשי מפא"י ותנועת העבודה, והאמינו בשילוב של סוציאליזם עם כלכלת שוק.

תקופת כהונתם, מ-1948 ועד המהפך הפוליטי ב-1977, סימנה את עידן הדומיננטיות של מפלגת העבודה בפוליטיקה הישראלית. בתקופה זו עברה ישראל ממדינה ענייה ומתקשה למדינה מתפתחת עם תשתית כלכלית מוצקה. בחלקים הבאים נסקור את שרי האוצר של תקופת הליכוד ועד ימינו.