בקשה לאישור תובענה ייצוגית בגין הסכומים הנגבים בעבור שירותי שע"מ

תקציר עע"ם 980/08 עופר מנירב - רו"ח נ' מדינת ישראל - משרד האוצר בית המשפט העליון פסק כי יש ממש בטענות המערער, שלפיהן התשלומים הנגבים ממייצגים בעבור התחברות ושימוש בשירותי שע"מ - נגבים שלא כדין, בהיותם מעין "אגרה" שלצורך גבייתה נדרשת הסמכה בחוק, הסמכה שאינה קיימת במקרה דנן. לאור האמור פסק בית המשפט כי קיים סיכוי שתוכרע התובענה הייצוגית לטובת הקבוצה, וקבע כי יש להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי לבחינת התקיימות יתר התנאים בדבר אישור התובענה כתובענה ייצוגית. הרקע העובדתי והשאלה המשפטית המערער רואה חשבון במקצועו, כיהן כנשיא לשכת רואי החשבון ובעל משרד עצמאי בתחום. זה כמה שנים משתמש המערער במערכת שירות עיבודים ממוכנים (שע"מ). המערכת נותנת למייצגים מידע מתוך מאגרי מידע של רשות המסים באמצעות שאילתות מובנות. תמורת השירות משלמים המייצגים דמי התחברות, תשלום חודשי בעבור השימוש במערכת וכן תשלום על פי השימוש בפועל בהתאם להיקף השאילתות וסוגן. המערער הגיש לבית המשפט לעניינים מנהליים בקשה לאישור תובענה מנהלית כתובענה ייצוגית, בטענה שהתשלומים שנגבים ממנו בגין המערכת נגבים שלא כדין. לטענתו, התשלום שנגבה בגין השירותים שמעניקה המערכת הוא מסוג "אגרה" שלצורך גבייתה נדרשת הסמכה בחוק - הסמכה שאינה קיימת במקרה דנן. עוד טען המערער כי הוא ויתר חברי הקבוצה שאותה הוא מייצג זכאים לקבל את המידע הניתן באמצעות מערכת שע"מ על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: "חוק חופש המידע"). בית המשפט המחוזי דחה את הבקשה מהטעם שלא מתקיים התנאי שלפיו קיים סיכוי סביר כי התובענה תוכרע לטובת הקבוצה. בית המשפט קמא הבהיר כי המשיבה מספקת שירות פרונטלי חלופי למערכת שע"מ שאינו כרוך בתשלום. כמו כן, הגיע בית המשפט קמא למסקנה כי התשלום בגין שימוש במערכת שע"מ אינו מסוג תשלום חובה או אגרה אלא מסוג מחיר, שכן התשלום תמורת המערכת נגבה בהתאם להוצאה שבה עומדת שע"מ, ולפיכך מדובר בתשלום הנגבה כדין. המערער שב וטוען כי התשלום שנגבה מציבור המייצגים בשל השימוש במערכת שע"מ הוא מסוג "אגרה". לטענתו, כמה מאפיינים של התשלום האמור מביאים למסקנה כי מדובר באגרה ולא במחיר: המשיבה פועלת כגוף מונופוליסטי במתן השירות; אין ולא יכול להיות לשירות מחיר השוואתי בשוק החופשי; וכן השירות ניתן לצורך מימוש זכויות חוקתיות ועמידה בחובות חוקיות של האזרח. לטענתו, גם אם המייצג יכול לקבל את השירות בדרך של קבלת מידע פרונטלי ואף בחינם - אין בכך כדי להצדיק גביית תשלום ללא חוק מסמיך, שכן מדובר באגרה. מנגד, לטענת המשיבה התשלום הנגבה בגין התחברות ושימוש במערכת שע"מ הוא בגדר "מחיר" ולא בגדר "אגרה". לטענתה היא אינה מחייבת מייצגים להתחבר למערכת, וממשיכה להעניק את כל השירותים שניתנים באמצעות המערכת במשרדיה. דיון הערעור שבפנינו - עניינו בקשה לאישור תובענה ייצוגית על פי חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 המעוגן בפרט 11 לתוספת השנייה, שעניינו תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כגון מס, אגרה או תשלום חובה אחר. ככלל, בהליך אישור תובענה ייצוגית נדרש בית המשפט להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, אם היא מגלה עילה טובה ואם קיים סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים. לפיכך יש לבחון את שתי העילות שעליהן מבקש המערער להתבסס: האחת עניינה הבחנה בין מחיר לאגרה, והשנייה עניינה חוק חופש המידע. מחיר, אגרה ומס - סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע כי "מסים, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות." באופן כללי יש לומר כי מס "טהור" נגבה באופן כפוי וללא זיקה לשירות מסוים. לעומתו, למחיר יש זיקה ברורה לערך השירות הניתן תמורתו, והוא משמש למימון מלא או חלקי של השירות הניתן. בתווך נמצאת האגרה. האגרה היא תשלום חובה בעל זיקה לשירות מסוים שהשלטון נותן לפרט. נדרש כי יתקיים קשר סיבתי בין התשלום לבין השירות. תשלומה יכול שיהא כפוי על המשלם ויכול שיהא מרצון. עם זאת, בניגוד למחיר, שיעורה של האגרה אינו מותנה בערך השירות שבגינו היא ניתנת ואינו נקבע בהכרח על בסיס מסחרי. גובה האגרה יכול להיקבע גם על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנידון. מאפיין משמעותי נוסף להגדרתו של תשלום כמחיר הוא כי מדובר בסכום המשולם באופן רצוני על ידי צרכן. מכאן נובע כי תשלום בעבור שירות שניתן באופן מונופוליסטי או כפוי על ידי הרשות, כך שאין לאזרח אפשרות התקשרות חלופית או יכולת משא ומתן כמו בשוק החופשי - יהיה קשה לראות בתשלום מעין זה משום מחיר, והנטייה תהיה לראות את קביעת המחיר כפעולה ריבונית שלטונית ולכן לסווגה כתשלום חובה מסוג כלשהו. זאת ועוד, כאשר מדובר על תשלום אשר אין לו מקבילה בשוק החופשי, קביעת גובהו על ידי הרשות הציבורית קשה לפיקוח ולהשוואה. מנגד, כאשר פועלת הרשות לתמחור שירות שהיא נותנת שקיימת לו מקבילה בשוק החופשי, הרי הפיקוח הנדרש מצומצם שכן כוחות השוק יצרו את הפיקוח הדרוש. יישום המבחנים שנזכרו לעיל על התשלומים הנגבים בגין מערכת שע"מ מעלה כי יש ממש בתביעה הייצוגית שהגיש המערער, לפחות לעניין חלק ממרכיבי התשלום הנגבים מהמשתמשים במערכת. כך למשל, נראה לכאורה כי התשלום הנגבה בעבור הפקת שאילתות אינו יכול להיכלל בהגדרת המונח "מחיר". מדובר בהפקת שאילתות לצורך קבלת מידע לנישומים, כדי שיוכלו לשלם את המס המוטל עליהם. ודאי שמדובר בעניין זה בשירות מונופוליסטי של המשיבה, שכן מידע זה אינו נמצא בידי גורמים אחרים מלבדה. לעומת זאת, ייתכן כי התשלום החד פעמי הנגבה מהמייצגים בגין התחברות למערכת יכול להיכנס להגדרת מחיר, שכן מדובר בסמכות עזר בלבד שעניינה גביית תשלום בעבור האמצעי למסירת המידע. חוק חופש המידע - נראה לכאורה כי גם במסגרת עילה זו יש ממש בטענותיו של המערער. המשיבה אינה מעלה טענה כי אין שקילות בין אדם שמבקש מידע אודות עצמו לבין מייצג שמבקש מידע אודות האדם שאותו הוא מייצג, ונדמה כי בצדק אינה מעלה טענה זו על אף אזכורה בידי בית המשפט קמא. אם כן, ברי כי המידע שמבקשים המייצגים אודות לקוחותיהם מידי המשיבה נכלל במסגרת סעיף 18(ד) לחוק חופש המידע. תוצאה יש מקום להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי אשר ידון בעניין על פי העקרונות שהותוו לעיל. כמו כן, גם אם יצלח המערער משוכה זו יהיה על בית המשפט לדון ביתר התנאים לאישור תובענה ייצוגית. בבית המשפט העליון לפני כב' השופטים א' ריבלין, ע' ארבל וס' ג'ובראן ניתן ב-6.9.2011