קיבלתם קנס עבירת בנייה? לא בטוח שכדאי לערער

שלושה משופטי בית המשפט העליון הכריעו באחרונה בשאלה שנראתה טכנית במבט ראשון: האם ניתן להפחית קנס מנהלי שהוטל בגין עבירת תכנון ובנייה, לאחר שהנאשם ביקש להישפט? ואולם מתחת לפני השטח הסתתרה סוגיה רחבה הרבה יותר, כזו שמחזיקה משמעויות של מדיניות אכיפה, סדרי דין, ואפילו פילוסופיית ענישה. המאבק נסוב סביב עניינו של שלמה גרין, אדם פרטי שביחד עם חברה שבבעלותו, ארקו אס אן, קיבל קנס מנהלי בעקבות עבירה על חוק התכנון והבנייה. גרין לא השלים עם רוע הגזירה, ובחר במסלול שבחוק: הגשת בקשה להישפט. ואולם במקום שההליך יסייע לו להפחית את הקנס או לבטל אותו. הוא נהפך למקרה מבחן.

גרין קיבל, כמו רבים לפניו, קנס מנהלי בגין בנייה בלתי חוקית. מדובר בקנס קצוב שהמדינה מטילה על עברייני תכנון ובנייה ללא צורך בהליך פלילי. עם זאת, החוק מאפשר למי שקיבל קנס כזה לבקש להישפט. הבחירה של גרין להגיש בקשה שכזו הביאה את הסוגיה לשולחנו של בית משפט השלום, שם הוא הורשע והושת עליו קנס נמוך יותר מזה המקורי. המדינה ערערה על פסק הדין לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד, שבו השופטים אימצו את עמדתו של גרין וקבעו שאכן, ניתן להפחית את הקנס. ואולם המדינה לא ויתרה ופנתה לערכאה הגבוהה ביותר, העליון, בבקשה להבהיר אחת ולתמיד - האם ניתן להפחית קנס מינהלי במסגרת הליך פלילי?

בליבת ההליך עמדה השאלה מה גובר - סעיף 14 לחוק העבירות המינהליות, שמאפשר לבקש להישפט על קנס, או תיקון 113 לחוק העונשין, שקובע עקרונות אחידים לגזירת עונש? המשמעות המעשית של השאלה היתה עצומה: האם בתי משפט מוסמכים להתחשב בנסיבותיו של הנאשם ולפסוק עונש שונה מהקנס שהמדינה קבעה, או שצריך לראות בקנס רצפה, כלומר רף תחתון שאינו ניתן להפחתה, אלא בנסיבות חריגות מאוד?

המדינה טענה כי תכלית הקנס המנהלי היא לייצר מנגנון אכיפה אפקטיבי ומהיר לעבירות תכנון ובנייה - תחום שמזה זמן רב סובל מהפרות סדרתיות ומקשיים באכיפה. לדעת המדינה, אם תיפתח הדלת להפחתת הקנסות דרך ההליך הפלילי, תתייתר ההרתעה שהקנס מבקש להשיג. מנגד, עו"ד דליה שחורי, שייצגה את גרין, טענה כי מרשה ביקש להישפט כחוק. לדבריה, כשם שבכל הליך פלילי נשמר שיקול הדעת השיפוטי, כך גם כאן - לא ייתכן שבית משפט "יקבל הוראות" מהמחוקק לגבי גובה הקנס, בלי להתחשב בנסיבותיו האישיות של האדם או בפרטי המקרה.

• ביצעתם עבירת בנייה? אתם עשויים להיקנס בסכום של עד 300 אלף שקל
• כחלון ושקד מקדמים: קנס של 220 אלף שקל על עבירות בנייה - ללא משפט

השופטים נעם סולברג ויוסף אלרון קיבלו את עמדת המדינה, והבהירו כי אין להפחית קנסות מנהליים אלא במקרים חריגים ביותר. הם הדגישו את מטרת המחוקק בתיקוני החקיקה הרלוונטיים - ליצור אכיפה נחושה ויעילה בעבירות תכנון ובנייה, מבלי להעמיס על מערכת המשפט. לשיטתם, מתן אפשרות להפחתת הקנס סותר תכלית זו, ועלול להפוך את מוסד הקנס המנהלי לכלי ריק. השופט סולברג כתב בפסק הדין כי, “המסלול המינהלי נועד לחולל שינוי בפרקטיקות עבריינות הבנייה. יש לראות בקנס הקצוב לא רק כלי אכיפה, אלא גם איתות הרתעתי ברור".

לעומת זאת, השופטת גילה כנפי-שטייניץ חלקה על חבריה. היא סברה כי גם כשאדם בוחר להישפט, בית המשפט צריך להפעיל שיקול דעת עצמאי. לדבריה, אין לקבל מצב שבו נאשם מורשע אך לא יכול ליהנות ממכלול העקרונות שנקבעו בחוק העונשין ובפסיקה, כולל עקרון המידתיות. “אין הצדקה לשלול את הסמכות השיפוטית להקל בעונש, כאשר קיימות נסיבות המצדיקות זאת", כתבה השופטת כנפי-שטייניץ.

ההכרעה התקבלה כאמור בדעת רוב - שניים מול אחת - אך השלכותיה חורגות בהרבה מהמקרה הספציפי של גרין. מדובר בפסק דין תקדימי שמבהיר כי מי שקיבל קנס מנהלי על עבירת תכנון ובנייה, יתקשה מאוד להפחית אותו גם אם הוא יבחר להישפט. המשמעות היא שמאות ואולי אלפי נאשמים פוטנציאליים שיבחרו להילחם בקנס בבית משפט, יגלו כי המסלול המשפטי אינו קרש הצלה באופן אוטומטי. בכך מקווה העליון לתמוך במדיניות מחמירה כלפי בנייה בלתי חוקית, שמעסיקה את הרשויות כבר שנים רבות.

• האם כל בניין שנבנה ב-1970 יכול לעבור התחדשות עירונית?
• באר יעקב: היתר ראשון להתחדשות עירונית – פרויקט של 1,880 דירות יוצא לדרך
• תוכן שיווקי "הקרנות הפאסיביות מהוות 60% מהענף"

מה ההבדל העקרוני בין קנס מינהלי לבין הליך פלילי בעבירות תכנון ובנייה?

קנס מנהלי הוא סנקציה כספית שמטילה הרשות ללא צורך בהליך פלילי או הכרעת דין. מטרתו היא לאכוף במהירות וביעילות עבירות טכניות, כמו חריגות בנייה. הליך פלילי, לעומת זאת, כרוך בכתב אישום, בירור ראיות, הרשעה, ולעתים גם עונש חמור יותר. ההליך המינהלי נועד להקל על העומס במערכת המשפט ולשפר את האכיפה.

האם אדם שבוחר להישפט יכול להיענש בחומרה גבוהה יותר מהקנס המינהלי המקורי?

כן. במקרים מסוימים, אדם שבוחר להישפט עלול להיחשף לסנקציות חמורות יותר - כולל קנסות גבוהים יותר, צווי הריסה או אף מאסר על תנאי. הסיכון הזה הופך את הבחירה להישפט למורכבת יותר, הייחוד לאחר פסק הדין, שבו נפסק כי הקנס המנהלי הוא רצפה ולא תקרה.

האם פסק הדין קובע שמערכת המשפט לא יכולה להתחשב בנסיבות אישיות בכלל?

לא לגמרי. פסק הדין לא שולל התחשבות בנסיבות אישיות לחלוטין, אך מבהיר כי יש לשמור על חריגות בלבד לסטייה מהקנס שנקבע. כלומר שיקול הדעת השיפוטי מוגבל, והמקרים שבהם תינתן הקלה הם נדירים ויוצאי דופן.

אילו נסיבות עשויות להיחשב חריגות, ולהצדיק הפחתת קנס?

הפסיקה לא קובעת רשימה סגורה, אך ייתכן שבית המשפט ישקול להפחית קנס אם יוכח, לדוגמה, כשל מהותי מצד הרשות, פגם חמור בהליך, טעות בזיהוי, נסיבות כלכליות קיצוניות או עיוות דין בולט.

איך פסק הדין הזה מתיישב עם עקרונות הגינות והפרטיות במשפט הפלילי?

השופטת כנפי-שטייניץ, בדעת המיעוט, הצביעה על חשש לפגיעה בעקרונות האלה, בייחוד אם ההליך הפלילי לא מאפשר הקלה בעונש למרות נסיבות מקלות. לעומת זאת, הרוב סברו שהאינטרס הציבורי של אכיפה אפקטיבית גובר, בייחוד לנוכח היקף ההפרות בתחום הבנייה.