בשורה לבעלי קרקעות: איחוד וחלוקה עשויים להיכנס לתוכניות תשתית

יש רגעים שבהם בעלי קרקע מרגישים שהאדמה תחת רגליהם זזה. לא בגלל רעידת אדמה, אלא בגלל קו תכנון חדש שמופיע על מפה. לפעמים זו עוד שכונת מגורים, לפעמים מחלף או מתחם תעסוקה. אבל במקרה הבא, מדובר בתוכנית תשתית לאומית מהגדולות והמשמעותיות בישראל: הכפלת מסילת החוף - תת"ל 65. קו התכנון הזה הוא לא עוד סימון טכני על נייר. הוא חוצה שדות, נוגע בגבולות של יישובים, מצמצם חלקות פרטיות ומשנה את הערך הכלכלי ואת אפשרויות הפיתוח של בעלי קרקעות שנקלעו לתוואי.

העתירה שהגיעה לבג"ץ ביקשה להציב שאלה עקרונית: כשהמדינה מקדמת תשתית לאומית, האם אפשר להפעיל מנגנון איחוד וחלוקה כדי לחלק מחדש זכויות בקרקע, ולהקטין פגיעה לא שוויונית בבעלי חלקות מסוימות? או שמא מדובר בכלי ששייך אך ורק לתכנון עירוני רגיל, כזה שבסופו דירות, מגדלים ושכונות, ולא מסילות רכבת?

פסק הדין שניתן בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בהרכב בראשות הנשיא יצחק עמית ובהשתתפות השופט יחיאל כשר והשופטת גילה כנפי-שטייניץ, אינו מכריע במחלוקת עד הסוף – אבל הוא קובע נקודת ציון ברורה: אי אפשר להמשיך ולפסול את האפשרות הזו באופן גורף. ההרכב קבע כי על המועצה הארצית לתכנון ובנייה לבחון באופן ענייני אם ראוי ליישם מנגנון איחוד וחלוקה גם במסגרת תת"ל 65, כלומר בתוכנית תשתית.

האם איחוד וחלוקה הוא רק לעיר או גם לתשתיות?

בלב הדיון עומדת תפישה מוכרת בתחום התכנון: איחוד וחלוקה הוא מנגנון שמאפשר לתכנן אזור מחדש כך שבעלי קרקעות שונים לא ייפגעו בצורה לא שוויונית. ברמה המעשית, מדובר ביכולת לאחד חלקות שונות, לתכנן אותן מחדש, ואז לחלק אותן כך שכל בעל זכויות יקבל מגרש או זכויות בהיקף יחסי, בהתאם למה שהיה לו קודם, אבל בצורה שמתיישבת עם התכנון החדש.

• אושרה חלופה למסילת מנשה באורך של כ-45 ק"מ בין בת חפר לרמת דוד
• אושר: פטור מתוכנית והיתר להקמת 300 יח"ד למפוני כפר עזה בקיבוץ רוחמה
• המלצת המערכת: כל הכותרות 24/7

בפסק הדין נכתב כי "מכשיר האיחוד והחלוקה [...] הוא אמצעי תכנוני שנועד לאפשר מתן מענה לביתר יעילות תכנונית ומבחינת הקצאת קרקע נחוצה לצרכים הציבוריים, ואף לאפשר שוויון באמצעי זה בין בעלי זכויות בתוכנית". כלומרמדובר בכלי שמחבר בין יעילות תכנונית לבין צדק חלוקתי. אלא שכאן נכנסה לתמונה עמדה רווחת לאורך השנים, שלפיה כשמדובר בתוכניות תשתית - בעיקר תת"לים - איחוד וחלוקה אינו מנגנון מתאים או בכלל אינו רלוונטי. כלומר המדינה תופסת קרקע לצורך מסילה, כביש או קו הולכה, ובעל הקרקע שנפגע יוכל אולי לקבל פיצוי במנגנונים אחרים, אבל לא באמצעות שינוי חלוקת הקרקעות מחדש בתוכנית עצמה.

העותרים, בעלי קרקעות שנכללות בתחום התוכנית להכפלת מסילת החוף, ביקשו לשנות את התפישה הזו. מבחינתם, הפגיעה אינה רק נקודתית. חלקות מסוימות נחתכות, הערך שלהן נפגע, ולעתים אפילו היכולת להשתמש בהן לצרכים עתידיים מצטמצמת. וכשמדובר במסילת רכבת שעוברת דרך שטחים רבים, הפגיעה מתפזרת בין בעלים שונים, אבל לא תמיד באופן שוויוני.

בג"ץ: לא לשלול באופן גורף - לבחון עניינית

בית המשפט לא קיבל את העתירה במובן של מתן הוראה מיידית ליישם איחוד וחלוקה בתוכנית. אבל הוא כן קבע הנחיה משמעותית ביותר למועצה הארצית: עליה לדון בשאלה ולא לסגור אותה מראש. בפסק הדין שפורסם נכתב במפורש כי "הכלל החל בענייננו הוא כי המועצה הארצית יכולה להמליץ לאמץ את מנגנון האיחוד והחלוקה, לשם בחינת השימוש בו במקרקעין, אך לא לעשות שימוש במנגנון זה על בסיס שיקולי התכנון וקידום עיקרי התוכנית".

• ביקשו 13.3 מיליארד שקל - וישלמו מיליון שקל מכיסם
• גם בלי הסכם ממון: בית בקיבוץ יישאר בידי האשה בלבד
• תוכן שיווקי שוק הסקנדרי בישראל: הציבור יכול כעת להשקיע ב-SpaceX של אילון מאסק

המשמעות היא כפולה. מצד אחד, בית המשפט מכיר בכך שאיחוד וחלוקה בתשתיות הוא עניין מורכב, ושלא כל תוכנית תשתית מתאימה לכך. מצד שני, הוא קובע שאין הצדקה לשלול זאת רק בגלל שמדובר בתשתית לאומית. הרכב השופטים חידד עוד נקודה, שמסבירה את לב ההתלבטות: "מכשיר האיחוד והחלוקה אמנם כרוך בתכנון מפורט של שטח הקרקע, ועל כן לעתים שימוש בו במסגרת תכניות תשתית יכול להיות מורכב. ואולם אין מניעה לקבוע כי שטחים של מקרקעין אשר נפגעים מתוכנית התשתית - ייבחנו במסגרת הליך איחוד וחלוקה".

כלומר גם אם לא תמיד אפשר לסדר מחדש את כל המרחב בצורה מושלמת, ייתכן שניתן להפעיל את המנגנון לפחות בחלקים מסוימים, או ביחס לשטחים שנפגעו בצורה חדה במיוחד. זו לא הבטחה לבעלי הקרקע, אבל זו בהחלט פתיחת דלת בכיוון הזה.

למה דווקא תת"ל 65, ולמה זה חשוב?

הכפלת מסילת החוף היא פרויקט שמדברים עליו שנים, והוא נחשב אחד מפרויקטי התשתית האסטרטגיים ביותר בישראל: הוא נועד להגדיל קיבולת, לשפר תדירות, לאפשר יותר רכבות ולתת מענה לעלייה בביקוש. אבל כל בנייה של קו מסילה חדש או הרחבה של קו קיים לא מתרחשים בוואקום. לאורך קו החוף יש מקטעים עירוניים צפופים, וגם אזורים פתוחים שבהם הקרקע פרטית או בעלת ייעוד חקלאי או עתידי לפיתוח.

עבור בעלי קרקע שנמצאים בתוך תחום התוכנית, תת"ל 65 אינה רק תוכנית תחבורה. היא מסמך בעל משמעות כלכלית אדירה. גם כשהקרקע אינה מופקעת במלואה, עצם ההגבלות התכנוניות, רצועות השפעה, קווי בניין ושטחים שנדרשים לצורך תפעול המסילה - כל אלה עשויים להשפיע על אפשרות להשתמש בה. העותרים טענו למעשה לשני דברים: ראשית, שיש כלי תכנוני שמאפשר לפזר את הנטל בצורה הוגנת יותר. שנית, שהמוסדות התכנוניים אינם רשאים לומר מראש שזה לא מתאים לתשתיות בלי לבחון את המקרה.

פסק הדין לא נכתב על דף חלק. הוא מזכיר שגם בעבר עלתה שאלת ההתאמה של איחוד וחלוקה למקרים שונים, ומביא הפניות לפסקי דין קודמים. כך למשל, מצטט בית המשפט פסיקה שבה נאמר כי, "בכלל תוכניות תשתית [..] רק אם תימצא בצדק כי התכניות מובילות להפקעה בלתי סבירה של שטח קרקע, אזי יהיה מקום לעלות את 'קולו' הנוסף" - אמירה שמקשרת בין איחוד וחלוקה לבין שאלת ההפקעה והסבירות.

עוד מצטט פסק הדין עמדה שלפיה, "החלוקה מחדש בדבר הכללת חלקות מקרקעין בתחום המיועד לאיחוד וחלוקה צריכה להתבסס על בסיס שיקולי תכנון... ואין לעשות שימוש בהליך זה כפתרון ‘עקיף’ לבעיות תכנוניות". כלומר בית המשפט מסמן גבול חשוב: איחוד וחלוקה אינו פתרון קסם שמחליף את שיקולי התכנון של הפרויקט. הוא לא נועד לעצור תשתית או לשנות אותה מהיסוד רק בגלל שמישהו נפגע. אבל הוא כן עשוי להיות כלי משלים, במקרים המתאימים, כדי לצמצם עיוותים בחלוקת הפגיעה.

ההחלטה עצמה קצרה יחסית, אבל היא מספקת מסר חד: המועצה הארצית צריכה לשקול ברצינות אם ניתן ליישם איחוד וחלוקה בתת"ל 65, והדיון לא יכול להיעצר בשלב של פסילה גורפת. בפסק הדין נכתב כי "בענייננו, אנו סבורים כי המחלוקת בין הצדדים עולה באופן קונקרטי כי ביחס לתוכנית להכפלת מסילת החוף קיים קושי ממשי בחלוקת חלקות הקרקע הנפגעות בין הצדדים, ואף נוצר מקום לבחון את מנגנון האיחוד והחלוקה, שהוכח לאפשר תהליך של איחוד וחלוקה במתחם 27 כמבוקש על ידי העותרים".

המשפט הזה חשוב, משום שהוא לא נשאר ברמה תיאורטית. הוא מתייחס לכך שבמחלוקת הקונקרטית בתת"ל 65 כבר עלה קושי בחלוקת הפגיעה, ואף צוין מתחם מסוים (מתחם 27) שבו העותרים סברו שניתן ליישם את הכלי. ובסופו של דבר ההכרעה הפרקטית מופיעה כמעט במשפט אחד, חד: "אין לשלול באופן קטגורי שימוש במנגנון איחוד וחלוקה בתוכניות תשתית, וכי יש לבחון כל מקרה לגופו". בהתאם, בית המשפט מורה למועצה הארצית לדון האם יש ליישם מנגנון כזה בתת"ל 65.

מה המשמעות עבור בעלי קרקעות, ועבור למוסדות התכנון?

מבחינת בעלי הקרקעות, מדובר בהחלטה שעשויה לייצר שינוי תפישתי. במשך שנים, הנטייה הייתה להתייחס לתוכניות תשתית כאל עולם נפרד, כזה שבו שאלות קנייניות” נדחקות החוצה לטובת אינטרס ציבורי מובהק. ואולם כאן בג"ץ אומר שנכון שתשתית היא אינטרס ציבורי, אבל גם בתוך האינטרס הזה יש מקום לשאול אם הפגיעה מתחלקת בצורה הוגנת.

מבחינת מוסדות התכנון, ההחלטה מחייבת שינוי במחשבה: הם לא יכולים להסתפק באמירה שתשתית אינה מתאימה לאיחוד וחלוקה. עליהם לקיים בחינה עניינית, מקצועית, מבוססת תכנון, ולנמק את מסקנתם. גם בפסק הדין עצמו יש הכרה בכך שהמנגנון לא תמיד פשוט ליישום בהקשר הזה, וכי לעתים המורכבות התכנונית תטה את הכף. אבל ההכרעה העקרונית ברורה: המנגנון הוא אפשרי, והמפתח הוא התאמה למקרה הקונקרטי.

במובנים מסוימים, מדובר בהחלטה שממוקמת באמצע. בג"ץ לא מחליף את שיקול הדעת של המועצה הארצית, ואינו קובע שחייבים לבצע איחוד וחלוקה בתת"ל 65. הוא גם לא קובע פיצוי לבעלי הקרקע ולא משנה את תוואי המסילה. אבל הוא כן מורה למועצה הארצית לבצע בחינה אמיתית של האפשרות. לפי פסק הדין, הצדדים אף יעודכנו בהמשך ביחס להמשך ההליך, ונקבע כי "הצדדים יעדכנו את בית המשפט עד ליום 15.3.2026".

לכן, במובנים רבים, מדובר בפסק דין שמסמן תחילת פרק נוסף: הדיון חוזר למועצה הארצית, ושם יידרשו גורמי התכנון להחליט אם יש מקום לשלב איחוד וחלוקה בתת"ל 65, באיזה היקף, באילו מתחמים, ומה תהיה המשמעות על קידום הפרויקט. 

מה בעצם ההבדל בין הפקעה לבין איחוד וחלוקה?
הפקעה זה מצב שבו לוקחים לבן אדם חלק מהקרקע שלו בשביל צורך ציבורי, למשל רכבת, כביש או גשר. איחוד וחלוקה זה משהו אחר: במקום לקחת רק ממי שנפל במקום הלא נכון, עושים סוג של סידור מחדש של כל השטח באזור, ואז מחלקים מחדש את הזכויות בצורה שמנסה להיות הוגנת יותר. זה לא אומר שלא תהיה פגיעה, אבל לפעמים זה יכול להפוך פגיעה קשה של אדם אחד, לפגיעה שמתחלקת יותר נכון בין כמה בעלי קרקע.

אם בג"ץ אמר שאי אפשר לשלול איחוד וחלוקה בתשתיות, זה אומר שעכשיו בטוח יעשו את זה בתת"ל 65?
לא. בג"ץ לא אמר שחייבים לעשות. הוא אמר משהו בסיסי הרבה יותר: אסור להגיד מראש שאין דבר כזה בתשתיותש. כלומר המועצה הארצית צריכה באמת לבדוק את האפשרות ולא לזרוק אותה ישר לפח. יכול להיות שבסוף יחליטו שכן, יכול להיות שלא - אבל לפחות תהיה בדיקה רצינית ולא החלטה אוטומטית.

למה בכלל שמישהו ירצה איחוד וחלוקה בתוכנית רכבת? זה לא מיועד לשכונות ובניינים?
בדרך כלל זה אכן כלי שמכירים יותר מתוכניות של בנייה, שכונות, מגדלים וכדומה. אבל דווקא בגלל שתשתיות חותכות שטח בצורה חדה, הן יוצרות לפעמים מצבים לא הוגנים: חלקה אחת נפגעת ב-80% כי המסילה עוברת עליה, וחלקה ליד כמעט לא נפגעת בכלל. אז בעלי הקרקע אומרים: אם המדינה עושה שינוי כל כך גדול בשטח, אולי צריך גם לחלק מחדש בצורה הוגנת יותר, ולא להשאיר בעל קרקע אחד עם חצי מגרש ולשני הכל כרגיל.

האם זה יכול לגרום לעיכוב של הפרויקט?
זו שאלה שכל פרויקט תשתית מפחד ממנה. בדיקה של איחוד וחלוקה יכולה לקחת זמן, כי היא דורשת תכנון יותר מפורט והרבה יותר עבודה מול בעלי קרקע. מצד שני, לפעמים דווקא פתרון תכנוני מראש יכול למנוע שנים של מאבקים, תביעות ופיצויים. כלומר זה יכול גם לחסוך עיכובים בהמשך. בג"ץ לא נכנס פה לשאלה של כמה זמן זה ייקח, אלא אמר שצריך לבדוק עניינית אם זה נכון ומתאים.

מה זה אומר בפועל לבחון כל מקרה לגופו?
אין חוק כזה שאומר שבתשתיות אסור איחוד וחלוקה, וגם אין חוק שאומר שבתשתיות חייבים איחוד וחלוקה. לכל תוכנית יש תנאים אחרים: שטחים פתוחים מול שטחים עירוניים, מספר בעלי קרקע, עומק הפגיעה, האפשרות בכלל לשנות תכנון בתוך המתחם, והאם יש דרך הגיונית לשחק עם החלוקה בלי להרוס את המטרה המרכזית של התשתית. לכן בג"ץ אומר שצריך לבדוק את התוכנית הספציפית הזאת, ולראות אם זה אפשרי.

זה פסק דין שיכול להשפיע גם על כבישים או רק על רכבות?
הוא לא מדבר רק על רכבות. הוא מדבר על העיקרון: תוכניות תשתית באופן כללי. זה יכול להיות רכבת, כביש, מחלף, קווי חשמל, קו הולכת מים, ואפילו תשתיות אחרות שהמדינה מקדמת כתוכניות לאומיות. הוא לא אומר שכל תוכנית כזאת תצטרך איחוד וחלוקה, אבל הוא כן אומר שהאפשרות הזו אינה מחוץ לתחום רק בגלל שמדובר בתשתית.

אם אני בעל קרקע באזור, מה הדבר הראשון שאני צריך להבין אחרי פסק הדין הזה?
שהמשחק לא סגור מראש. לפני זה, הרבה פעמים בעלי קרקע היו שומעים משפט כמו "איחוד וחלוקה זה לא לתשתיות" ומבינים שאין בכלל מה לנסות. עכשיו בג"ץ אומר שאפשר לדבר על זה, אפשר להציג את זה, ואפילו חובה לבדוק את זה. זה לא מבטיח תוצאה, אבל זה נותן פתח אמיתי לדיון.

למה בג"ץ לא פשוט קבע בעצמו שכן עושים איחוד וחלוקה?
משום שבג"ץ בדרך כלל לא מתכנן במקום מוסדות התכנון. הוא לא יושב עם מפות ועם מהנדסים כדי לסדר חלקות. התפקיד שלו הוא לוודא שהרשויות מפעילות שיקול דעת בצורה הוגנת וסבירה. לכן הוא לא אומר "ככה יהיה", אלא אומר ש“אסור לכם לפסול את זה בלי בדיקה. תעשו בדיקה, תנהלו דיון, ותגיעו להחלטה מנומקת”.

מה ההבדל בין זה לבין פיצויים שבעלי קרקע יכולים לקבל?
פיצוי הוא כסף, ולפעמים גם הוא מגיע אחרי זמן ארוך, במאבק ובשמאים ובוועדות. איחוד וחלוקה הוא רעיון אחר: זה לא רק "תן לי כסף על הפגיעה", אלא "בואו ננסה מראש לסדר את התכנון כך שהפגיעה תהיה פחות לא הוגנת". לפעמים בעלי קרקע יעדיפו פתרון שמחזיר להם זכויות או נותן להם אפשרות תכנונית, במקום להישאר עם חלקה בעייתית ולריב שנים על כמה כסף מגיע.

מי זו בעצם המועצה הארצית ולמה היא כל כך חשובה פה?
המועצה הארצית לתכנון ובנייה היא גוף תכנוני עליון שמטפל בדברים הגדולים של המדינה - לא רק עוד שכונה, אלא תוכניות לאומיות, תשתיות, מסילות, כבישים, כל מה שמשנה את המפה. במקרה הזה בג"ץ אומר למועצה הארצית: אתם לא יכולים לעבור הלאה בלי לדון ברצינות באפשרות של איחוד וחלוקה, כי זו טענה עקרונית וכבדה.

מה זה אומר שעד ה-15 למרץ 2026 הצדדים צריכים לעדכן את בית המשפט?

זה אומר שבג"ץ לא סגר תיק והלך הביתה. הוא נתן הוראה שיקרה משהו בפועל, והוא רוצה לראות מה קרה. זה סוג של פיקוח: הצדדים, כלומר העותרים והרשויות, צריכים לדווח האם המועצה הארצית דנה בזה, מה הוחלט, ומה ההמשך. זה תאריך שמחזיק את הדיון פתוח ומכריח את המערכת לזוז.

יכול להיות מצב שבו יעשו איחוד וחלוקה רק באזור קטן בתוך התוכנית ולא בכולה?
בהחלט. וזה אפילו נשמע הגיוני. בתשתיות ענק כמו תת"ל 65 יש הרבה מקטעים שונים: חלקם עוברים בתוך ערים צפופות, חלקם ליד שטחים פתוחים, חלקם סמוך לשכונות קיימות. ייתכן שבמקטע אחד זה בכלל לא אפשרי, ובמקטע אחר זה דווקא פתרון טוב. לכן הרבה פעמים הדיבור הוא על איחוד וחלוקה במתחמים מסוימים ולא על כל התוכנית מקצה לקצה.

מה המשפט הכי חשוב בפסק הדין מבחינת העיקרון?
המסר המרכזי הוא שאין סגירה אוטומטית של האפשרות הזאת. כלומר אי אפשר להגיד לא בלי לבדוק. בג"ץ אומר להם שיפסיקו לפסול מראש רק בגלל שזו תוכנית תשתית, ותבחנו את השאלה באופן ענייני.