נזיקין/חובת הזהירות של רשויות לנזקי שטפונות/עליון

עובדות וטענות: הערעורים שבפנינו עניינם בנזקי רכוש שנגרמו באזור עמק זבולון ומפרץ חיפה, כתוצאה משיטפונות שהתרחשו בחורף תשנ"ב. באותו חורף, ירדו בארץ כמויות חריגות של משקעים, שרק חלק קטן מהם חלחל אל תוך הקרקע, ואילו מרביתם זרמו וגרמו להצפות נרחבות באזור הנ"ל (להלן: האזור שהוצף) ובאזורים נוספים בארץ, בעיקר במישור החוף. מאסף המים המרכזי באזור שהוצף הוא נחל הקישון וכן מצויים בו הנחלים גדורה וציפורי הנשפכים אל נחל הקישון. פרט לאלה, קיימת באזור שהוצף תעלת ניקוז אזורית וכן תעלות ניקוז מקומיות אך אלה לא הצליחו להתמודד באופן יעיל עם כמויות המים שזרמו, וכתוצאה מכך נגרמו נזקים לבתי עסק המצויים באזור התעשייה הצפוני של העיר חיפה וכן בקריית אתא. חברות הביטוח מנורה והפניקס הישראלי פיצו את הניזוקים בגין נזקי ההצפה, וזאת מתוקף חוזי ביטוח שנכרתו ביניהם. בשל הסכומים אשר שולמו על ידן כאמור, הגישו חברות הביטוח לביהמ"ש המחוזי תביעות תחלוף (סוברוגציה), כמי שבאות בנעלי המבוטחים שאותם פיצו. תביעות אלה שהדיון בהן אוחד (להלן: תביעות התחלוף) הופנו כנגד רשויות וגופים שונים. בתביעות התחלוף ייחסו חברות הביטוח לנתבעים עוולות של התרשלות והפרת חובה חקוקה, אשר גרמו לנזקי ההצפות. ביהמ"ש המחוזי, בפסק דין מקיף ויסודי, קיבל את תביעות התחלוף שהופנו נגד רשות הניקוז עמק זבולון, נגד משרד החקלאות ונציבות המים, נגד עיריית חיפה, נגד עיריית קריית ביאליק וכן נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריות, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה ונגד דשנים. לעומת זאת, דחה את התביעות ככל שהופנו נגד רשות הניקוז נחל קישון, נגד איגוד ערים (אזור חיפה) (ביוב), נגד מקורות, נגד תה"ל ונגד המשרד לאיכות הסביבה. עם זאת, קיבל בית המשפט בחלקה את טענתם החלופית של הנתבעים לפיה יש מקום לייחס למבוטחים אשם תורם בנסיבות העניין, בהעמידו את שיעור האשם התורם על 20%. בית המשפט ציין כי על פי חומר הראיות שבפניו התרחשו ההצפות באזור בארבעה "גלים" ובמרווחים מסוימים של זמן, וההצפה הרביעית והאחרונה הייתה הקשה מכולן. על כן, כך נקבע, היה על המבוטחים לנקוט פעולות מיידיות בתחילת השיטפונות לצמצום ממדי הנזק, ואילו כך עשו, דבר שלא הוכח, היו ממדי הנזק קטנים יותר. שלושה ערעורים לפנינו, האחד הוגש ע"י המדינה, השני ע"י רשות הניקוז קישון והשלישי ע"י עיריית חיפה, עיריית קריית ביאליק, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה ודשנים. חברות הביטוח מצידן הגישו ערעורים שכנגד בכל אחד מן הערעורים הללו.

דיון משפטי: כב' הש' א' חיות: הערעורים דנן מעלים לדיון שאלות משפטיות מהותיות הנוגעות להיקף אחריותן בנזיקין של רשויות השלטון המרכזי והמקומי בעוולת הרשלנות. המכנה המשותף המזדקר מהכרעתו של בית המשפט המחוזי באשר לאחריות שהטיל על רוב רובן של הרשויות שנתבעו בפניו, מצוי בכך שנורמת הבסיס אשר ממנה שאב והסיק את דבר קיומה של חובת הזהירות בנזיקין, נמצאה לו לבית המשפט בחובות סטטוטוריות ובסמכויות שונות שהוקנו לרשויות אלה בחוק הניקוז, בחוק התכנון והבניה ובפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), לפי העניין. ככל שהמסגרת הנורמטיבית בה עסקינן היא עוולת הרשלנות, יש להדגיש כי המשפט הישראלי אינו מכיר כדבר המובן מאליו בגזירתה של חובת זהירות מתפקיד ומסמכויות שהוקנו לרשות שלטונית על פי חוק. בע"א 862/80 עיריית חדרה נ' זוהר, נקבע כי "אין שוויון מתמטי בין סמכות סטטוטורית לבין חובת זהירות ברשלנות, אך קיומה של הסמכות הוא שיקול רב ערך בגיבושה של המדיניות המשפטית העומדת ביסוד חובת הזהירות". קיומה או היעדרה של חובת זהירות נזיקית הם פועל יוצא של תפישה נורמטיבית המביאה בחשבון שיקולים מתחרים" (ע"א 3889/00 לרנר נ' מדינת ישראל, משרד הביטחון). על פי התפישה המשפטית המודרנית המבוססת על עיקרון השוואת המעמד, דין המדינה כדין כל גוף מאוגד לעניין האחריות בנזיקין, פרט לחריגים המנויים באותו חוק. אימוץ תפישה זו והפיכתה לחלק מן המשפט הישראלי מחזק ערכי יסוד בדבר שוויון בפני החוק, מאפשר הגנה על זכויות הפרט ומסייע להגברת הצדק החלוקתי והיעילות בפיזור הנזק. בתחילת הדרך נקט אומנם בית המשפט העליון גישה מצמצמת אחריות, המתבוננת על חובות הרשות כחובות במישור המשפט הציבורי שאינן מקימות עילת תביעה בנזיקין (ע"א 247/55 סרג עדין בע"מ בפירוק מרצון נ' ראש העיר תל אביב-יפו). אך אט אט, עוצבה ונתגבשה בפסיקה חובת הזהירות של הרשות הציבורית. רשות הניקוז עמק זבולון: הטענה המרכזית שעליה נסמך הערעור בכל הנוגע לאחריותה של רשות הניקוז עמק זבולון לנזקי השיטפונות היא הטענה לפיה אף שמורד נחל הקישון מצוי מבחינה גיאוגרפית באזור הניקוז מס' 6, לא נכלל הנחל בתחום אחריותה משום שהוא נחשב כ"נחל ארצי", בדומה לנחל הירקון ולנחל הירדן. משכך, אין רשות ניקוז מקומית צריכה או יכולה לעסוק בהסדרתו. נקבע כי אין מקום להתערב בממצאים העובדתיים או במסקנות המשפטיות של בית משפט קמא בהקשר זה ולא רק משום הריסון שבו נוהגת ערכאת הערעור באופן כללי בכל הנוגע להתערבות בממצאי עובדה של הערכאה הדיונית, אלא גם משום שממצאיו ומסקנותיו של בית משפט קמא לפיהם מורד נחל הקישון מצוי היה בתחום אחריותה של רשות הניקוז עמק זבולון, מבוססים היטב ומן הראוי לאמצם לגופו של עניין. הצו שעל פיו הוקמה רשות הניקוז עמק זבולון בשנת 1960, לפיו נמסר אזור הניקוז מס' 6 לאחריותה, אף הוא אין בו דבר וחצי דבר המלמד על החרגת מורד נחל הקישון מתחומי אחריותה של רשות זו. רשות ניקוז כשמה כן היא – כל תכלית הקמתה וכל תמצית הווייתה אינן אלא הטיפול בענייני הניקוז בתחום שעליו הופקדה. קשת רחבה של סמכויות שהוקנתה לרשות הניקוז על פי החוק נותנת בידה כלים לביצוע תפקידיה והיא מיועדת לאפשר לה למלאם באופן ראוי ויעיל. באופן עקרוני, ככל שהסמכויות הנתונות לרשות לצורך ביצוע תפקידה רחבות יותר וככל שהכלים שמעמיד הדין לרשותה רבים יותר, כך גבוה יותר סטנדרט ההתנהגות הנדרש ממנה על מנת שתיחשב כמי שפעלה כרשות סבירה. במקרה שלפנינו, בולטת התהום הפעורה בין כלי הביצוע הרבים והמגוונים שהפקיד המחוקק בידי רשות הניקוז ובין חוסר המעש הכמעט מוחלט של רשות הניקוז עמק זבולון באזור שבאחריותה. מחדל זה יצר מצב בשטח שלדברי בית משפט קמא "גבל בהפקרות, בוודאי בכל הקשור למורד נחל קישון". בית משפט קמא קבע כי הרשות יכולה וצריכה היתה לצפות את ההצפות שאירעו באזור בחורף תשנ"ב ואת הנזקים שנגרמו בעקבותיהן. על כן, מן הדין לדחות את הערעור שהגישה רשות הניקוז קישון. עיריית חיפה ועיריית קריית ביאליק: לטענת העיריות, מדובר בשיטפונות שהיו נדירים וחריגים באופן קיצוני ועל כן יש לראותם ככוח עליון וכהתערבות של גורמי טבע שלא ניתן למנוע ושלא ראוי להטיל אחריות בנזיקין בגינם. עוד טוענות העיריות כי מכל מקום, אין להטיל עליהן חובת זהירות בכל הנוגע לתקינותם של עורקי הניקוז האזוריים. החובות המרכזיות המוטלות על העיריות מפורטות בסעיפים 248-235א לפקודת העיריות. ההוראה הרלוונטית לענייננו מצויה בסעיף 235(2) לפקודת העיריות. הסמכות הסטטוטורית ועל אחת כמה וכמה החובה הסטטוטורית, מהוות, כאמור, אינדיקציה משמעותית לעניין סטנדרט ההתנהלות של רשות סבירה וממילא יש בהן כדי להקרין על גיבוש חובת הזהירות מתוך הנחת מוצא כי בעל הסמכות יכול וצריך לצפות כי התרשלות מצדו בקיום חובותיו הסטטוטוריות תגרום נזק. משהוטלה על העירייה, בין יתר חובותיה, החובה החוקית לדאוג לניקוז רחובות העיר, עליה לצפות כי תושביה עלולים להינזק באם לא תקיים את חובתה זו ולא תדאג להקמת תשתית ניקוז התואמת את הצרכים במקום. אין לקבל בהקשר זה את טענת העיריות כי מדובר בחובה סטטוטורית שאינה מפורטת ועל כן לא ניתן לגזור ממנה חובת זהירות לצורך עוולת הרשלנות. חובה סטטוטורית זו יש בה כדי לשמש בסיס לחובת הזהירות הקמה ביחסים שבין הציבור ובין הרשות המקומית, כמי שהופקדה על פי דין לדאוג לרווחתו ולבטיחותו בתחום השיפוט שנמסר לאחריותה. מסקנתו של בית משפט קמא בעניין התרשלות העיריות, מקבלת משנה תוקף אף נוכח העובדה שהעיריות, באמצעות נציגיהן ברשות הניקוז עמק זבולון, אמורות היו להיות מודעות לנתוני האזור, לסכנת ההצפות הקיימת בו וכן להיקף הנזק הפוטנציאלי העלול להיגרם בתחומי כל אחת מהן אם לא יותאמו מערכות הניקוז העירוניות לצרכים המשתנים ולהתפתחות האורבאנית. זאת, בצד תשתית הניקוז האזורית שעליה מופקדת רשות הניקוז. יש להדגיש כי הכשל במערכות הניקוז האזוריות שצויין לעניין אחריותה של רשות הניקוז עמק זבולון, אין בו כדי לנתק את הקשר הסיבתי בין הנזק שנגרם כתוצאה מן ההצפות ובין התרשלותן של העיריות בשל אי התאמת התשתית העירונית לצורכי העיר ורחובותיה כאמור. כפי שקבע בצדק בית משפט קמא, קיומן של רשויות ניקוז אזוריות איננה מאיינת את החובה המוטלת על העיריות לדאוג לתשתיות ניקוז עירוניות מתאימות. הוועדות לתכנון ולבניה: דיני התכנון והבניה נועדו להסדיר את ייעוד הקרקעות לצרכים שונים ולהבטיח, ככל שהדבר נוגע לפיתוח הקרקע ולשימוש בה, תנאים נאותים לכלל הציבור בקשת רחבה של עניינים ובהם: בריאות, תברואה, ניקיון, בטיחות, נוחות, בטחון, וכו'. ניתן לומר כי העניינים אותם נדרשים הגופים המופקדים על ענייני התכנון והבניה להביא בחשבון במהלך פעילותם התכנונית, נוגעים כמעט בכל אחד ואחד מתחומי חיינו. על כן, יש מידה רבה של צדק בטענה העקרונית שהעלו ועדות התכנון כי הטלת אחריות עליהן בשל כך שלא לקחו בחשבון את נושא הניקוז באזור שהוצף, משמעותה שניתן יהיה לראותן כ"אחראיות לכל תקלה שתארע על פני האדמה", נוכח הסמכויות הרחבות הנתונות להן בענייני תכנון ובניה כמתואר לעיל. כבר צוין שסמכויות המוקנות לרשות מינהלית על פי דין יכולות להוות אינדיקציה לסטנדרט התנהגות סביר של הרשות. יחד עם זאת, נראה כי במקרים מתאימים יש לווסת ולאזן כלל רחב זה תוך שימוש בשיקולי מדיניות, על מנת שלא יוביל לתוצאות מרחיקות לכת. בית המשפט קמא הטיל אחריות על הוועדות בשל העובדה שהן לא היו צריכות לאפשר בפועל בנייה מרובה במצב הקיים, ללא התאמתה למצב של שטפונות. הדגש הושם על העדר התאמה בין היקף הבנייה שאושרה באזור לבין מצבן של מערכות הניקוז בו. החובה הראשונית לפעול לתכנון תשתיות ניקוז ברמה האזורית הוטלה על רשויות הניקוז בחוק ספציפי העוסק באופן מפורט בתכנון ממין זה. באותו חוק אף נכללו הוראות לתיאום בין התכנון הכללי ברמה המחוזית לבין תכנון מפעלי הניקוז באותו שטח, והחובה להניע את "גלגלי התיאום" מוטלת על שר החקלאות. נוכח הוראות אלה, אין מקום להטיל על הוועדה המקומית או על הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה אחריות ישירה לכשל בתכנון תשתיות הניקוז בשטחים שהוצפו בצד האחריות הישירה שהוטלה לעניין זה על רשות הניקוז עמק זבולון. במקרה שלפנינו, ביסס בית משפט קמא את קביעותיו בדבר התרשלותן של ועדות התכנון על מבחן התוצאה. כך קבע כי "גם אם תוכניות המתאר המקומיות והמפורטות כוללות תשתית ניקוז מקומית, הרי שלא די בכך... המצב בשטח מהווה ראיה לכך, כי התוכניות אינן כוללות הנחיות או מגבלות בנייה הנובעות מצרכי הניקוז, וכך גם היתרי הבניה, שניתנו על פיהן". בדומה לכך, הסיק בית המשפט כי לא התקיים תיאום בין רשות הניקוז עמק זבולון ובין ועדות התכנון בכל הנוגע לתשתית הניקוז. חברות הביטוח לא הציגו בפני בית המשפט תוכנית מתאר או היתר בנייה כלשהו לביסוס טענתן כי ועדות התכנון התרשלו בהפעלת הסמכויות הסטטוטוריות המוקנות להן, ככל שהדבר נוגע לשילוב הוראות הנוגעות לניקוז בתוכנית מתאר או בהיתר בנייה כאמור. חברות הביטוח לא הוכיחו, אפוא, את ההתרשלות שביקשו לייחס לוועדות התכנון בכל הנוגע להפעלת הסמכויות המסורות להן על פי חוק התכנון והבניה וקביעתו של בית משפט קמא לפיה "המצב בשטח" מהווה הוכחה להתרשלות כזו, אינה יכולה להתקבל במקרה דנן. עניין לנו במסמכים ציבוריים אשר אין כל קושי להתחקות אחריהם ולהוכיח את תוכנם. בנסיבות אלה לא היתה כל הצדקה לבסס את המסקנות לעניין ההתרשלות בתכנון וכן לעניין הקשר הסיבתי על השערות ועל הנחות גרידא, בהסתמך על מבחן התוצאה. אחריות המדינה: בערעורה טוענת המדינה כי בחורף תשנ"ב התרחש אסון טבע עליו אף הוכרז במסגרת חוק פיצוי נפגעי אסון טבע. עוד טוענת המדינה כי כמות המשקעים וכן משך הגשמים ותכיפותם באותו חורף, היו חריגים וחסרי תקדים וכתוצאה מכך נוצרו עודפי מים שהיו אף הם חריגים וחסרי תקדים והם שגרמו להצפות. אין לקבל את טענת המדינה. המדינה מנסה בשלב הערעור להסיק מסקנות הנוגעות לנדירותם ולחריגותם של גשמי חורף תשנ"ב מתוך נתונים שונים שאותם היא מלקטת זעיר פה זעיר שם. אין בטיעוניה הסבר מדוע לא נהגה בעניין זה "בדרך המלך" ולא הגישה בסוגיה זו חוות דעת מומחה מטעמה בערכאה הדיונית. בית משפט קמא בפסק דין מנומק ובהעדר חוות דעת נגדית, בחר בעיקרו של דבר לאמץ לעניין זה את מסקנות המומחה אשר הוצגו בפניו. מן הנתונים שהוכחו בפני בית משפט קמא עולה בבירור כי מדובר בנזק שניתן היה לראותו מראש וניתן היה למנוע את תוצאותיו בזהירות סבירה. בהתחשב בכל האמור לעיל, אין בטיעוני המדינה נימוק המצדיק סטייה ממסקנותיו של בית משפט קמא לעניין הצפיות. על ידי רשות הניקוז עמק זבולון לא נעשה דבר מבחינת פעולות ניקוז במורד נחל הקישון, והמדינה שאמורה היתה לפקח על פעולותיה לא בדקה, לא התריעה ולא נקטה מצידה כל פעולה לאורך השנים על מנת לדאוג לכך שפעולות הניקוז הנדרשות אכן תבוצענה. בע"א 144/60 מדינת ישראל נ' חואטי נפסק כי "חוסר זהירות אינו מתבטא רק באי-נקיטת אמצעים נאותים להרחקת סכנה ידועה או להזהיר מפניה, אלא עצם אי-הידיעה על קיומה של סכנה בזמן ששקידה ראויה היתה עשויה לגלותה, עלולה גם היא להוות רשלנות". חוסר המעש המוחלט והמתמשך מצד רשות הניקוז עמק זבולון ומצד המדינה כגורם מפקח, אינו יכול להיחשב אלא כמחדל והניסיון בדיעבד להציגו כמדיניות אינו יכול לעמוד. מחדל זה מצד המדינה בולט במיוחד נוכח הסמכויות הרחבות שהוענקו לה בחוק הניקוז, אשר מכוחן יכולה וצריכה היתה לפעול. מתוך התנהלותה זו של המדינה עולה מסקנה כפולה. האחת, כי מדובר במחדל מתמשך ולא במדיניות מנומקת הנסמכת על שיקול דעת שהפעילה בכל הנוגע לסמכויות הפיקוח שהוקנו לה, והשנייה כי מדובר בהתנהלות שאיננה סבירה בכל קנה מידה העולה כדי התרשלות מצד המדינה. מסקנה זו אינה משתנה גם נוכח הטענה הנוספת שהועלתה בסיכומי המדינה ולפיה נדרשה השקעה בסדר גודל של כ-46 מליון ש"ח על מנת להוציא אל הפועל תוכנית מעודכנת משנת 1991 להסדרת שלושת המאספים הראשיים במערכת הניקוז של עמק זבולון (ת/2). "אילוצי תקציב" אינם קולב שניתן לתלות עליו כל אי עשייה מצד רשויות הציבור. מכל הטעמים המפורטים לעיל, עולה המסקנה כי צדק בית משפט קמא בהטילו על המדינה אחריות בשל פיקוח רשלני על רשות הניקוז עמק זבולון. גם בעניין האשם התורם מצא בית המשפט כי אין מקום להתערב בקביעותיו של בית המשפט קמא.