עו"ד/חריגה מסמכות הוועד הארצי של לשכת עוה"ד/עליון

עובדות וטענות: המחלוקת שבפנינו, עניינה, גביית דמי חבר מחברי לשכת עורכי הדין (להלן: הלשכה); תקציביהם של הלשכה ושל ועדי המחוזות; ושאלת הקצאתם של כספים מן הלשכה לוועדי המחוזות. מאז היווסד הלשכה, בשנת 1961, נחלקו דמי חבר שהטילה הלשכה מתוקף סמכותה בסעיף 93 (א) לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961, לשני סכומים נפרדים: דמי חבר לוועד המרכזי ודמי חבר לוועד המחוז. דמי חבר אלה האחרונים הועברו במלואם לוועד המחוז. כך היה, כנראה, עד למחצית שנות ה-80. לאחר מכן, נשתנתה השיטה והוועד המרכזי החל גובה מחברי הלשכה גם את דמי החבר לוועדי המחוזות, תוך שהוא מעביר אותם דמי חבר, במלואם, לוועדי המחוזות. הסדר זה חל על כל מחוזות הלשכה, פרט למחוז תל-אביב והמרכז המאגד בתוכו כשני שלישים מעורכי-הדין בישראל. ביקורת מצד מבקר המדינה בעניין, הובילה להסדר שקבע איחוד מנגנוני הגבייה והעברת הכספים שניגבו בגין דמי חבר לוועד מחוז תל-אביב, לרבות ריבית פיגורים, במלואם. ההסדר יושם כהלכתו בין השנים 2004-2000. ביוני 2003, נערכו בחירות למוסדות לשכת עורכי-הדין, ובהן נבחר עו"ד ד"ר שלמה כהן לכהונה נוספת כראש הלשכה. במחוז תל-אביב, נבחר כיו"ר ועבד המחוז, עו"ד אילן בומבך, ראש הסיעה שהיתה באופוזיציה עד אותה עת. וכך, החל מחודש ינואר 2004, החל הוועד המרכזי לעכב את דמי החבר שנגבו על ידו עבור ועד המחוז בהתאם להסדר. בתכתובת בין הצדדים, שב ואישר ראש הלשכה את הנוהג וההסכם לפיהם דמי החבר לוועד המחוז "מוחזקים בקופת הלשכה, כמובן עבור ועד המחוז", אך מתנה את העברתם בהתנהגות ראויה של הוועד. לשיטתו, "...ועד המחוז לא מבצע כהלכה את תפקידו הסטאטוטורי המרכזי (אתיקה), והוא פועל בחוסר סמכות, למשל בהליכים משפטיים שונים לרבות נגד מוסדות מוסמכים של הלשכה. לא לשם כך שלמו החברים את דמי החבר". בסופו של דבר, לאחר חלופי דברים, הועברו הכספים. לימים, הגיעה העת לאשר את תקציב שנת 2005. ועדי המחוזות הגישו את הצעות התקציב שלהם ונקבעו שלושה דיונים בעניין במועצה הארצית. בישיבה הראשונה, הציג גזבר הלשכה וחבר ועדת הכספים את הצעת התקציב של הלשכה, הצעה שכללה מספר שינויים שהפכו את התקציב לשונה בתכלית ממה שהיה נהוג עד אותה עת. נקבע, כי הוועד המרכזי ימשיך בגבייה הכוללת, אלא שכעת לכל ועד מחוז יוקצב מתקציב הלשכה הכללי סכום קבוע ואחיד של 1.5 מליון ש"ח, ובצידו סכום נוסף שהוא מכפלת סך של 140 ש"ח במספר עורכי-הדין שבמחוז. וכן, לכל מחוז יותר להחזיק ברזרבות תקציב בשיעור של עד 50 אחוזים מתקציב 2005 של ועד המחוז, אך בניכוי הרזרבות שצבר המחוז במשך השנים. תם אפוא העידן שבו ניהל כל ועד מחוז את משק הכספים שלו באופן עצמאי ובהתאם לדמי החבר שגבה. החל עידן חדש, שבו דמי החבר מחולקים לוועד המחוז ע"י הוועד המרכזי, בהתאם לצרכיו של ועד המחוז כפי שאלה מוגדרים ע"י המועצה. בהתאם לשיטת התקציב החדשה, קיבל הוועד המחוזי מן הוועד המרכזי סכום של 4.3 מיליון ש"ח בלבד (לעומת 7.8 מיליון לפי שיטת התקציב הקודמת), לצורך השלמתו למלוא התקציב, היה עליו למשוך מהרזרבה שנצברה בידיו, שהיתה מידלדלת. במכתב נזעם לראש הלשכה תקף עו"ד תמיר, חבר המועצה הארצית וחבר סיעתו של עו"ד בומבך, את הצעת התקציב הנ"ל ולאחר שהיא אושרה ברוב של 23 נגד 12 נענה במכתב מראש הלשכה לפיו: "לשמחתי הרבה, המועצה הארצית קיבלה ברוב גדול את הצעת התקציב שהניחה ועדת הכספים לפניה. תקציב זה מבטא תפיסות יסוד חשובות באופן ניהול הלשכה, בעיקר בהבטחת שוויוניות במתן שירותי הלשכה לחבריה באיזורי הארץ השונים, ובקביעת סדרי עדיפויות נאותים". העותרים טוענים כי החלטת התקציב הנ"ל, אשר למעשה קובעת את תקציבי ועדי המחוזות, הינה בלתי חוקית מאחר ונתקבלה בחוסר סמכות.

דיון משפטי: כב' המש' לנש' (בדימ') מ' חשין: המועצה הארצית היא "בית הנבחרים" של הלשכה וככזו נועד לה מקום מרכזי בחייה של הלשכה. המועצה מתווה את מדיניותה של הלשכה, מאשרת את תקציבה ומפקחת על דרך הכלל על ביצוע המדיניות ועל פעילות מוסדות הלשכה. נתונה לה הסמכות להתוות את מדיניות הלשכה, ובגדר סמכותה לקבוע את תקציב הלשכה, נכללת גם הסמכות להורות על שינוי השיטה לחלוקת התקציב, דהיינו, על מעבר לשיטה שונה מזו שהיתה נוהגת קודם לכן. סמכות להתוות את מדיניות הלשכה אמרנו, ומשבאה היא המועצה לכלל מסקנה כי החלוקה הנוהגת אינה עוד תואמת את נסיבותיהן המשתנות של חיי הלשכה, מוסמכת היא ממילא להורות על התווייתה של מדיניות חדשה. סמכות זו הנתונה למועצה נדרשת כמו-מאליה מן ההלכה כי אין לו לאדם זכות מוקנית בקיומה של מדיניות נוהגת. יחד עם זאת, סמכותה העקרונית של המועצה, ככל סמכות אחרת הקנויה לבעל שררה, סמכות מוגבלת היא בכללים ובדוקטרינות של המשפט המנהלי. ביהמ"ש קובע כי עיון בהצעת התקציב של המשיבים מלמדת כי אין מדובר ברפורמה ארוכת טווח כי אם מהלך חד פעמי שנועד לדלדל רזרבות שנצטברו בקופותיהם של ועדי מחוזות מסויימים - מחוזות ת"א, חיפה וירושלים - ובייחוד אמורים הדברים במחוז ת"א, ואין נפקא מינה אם היה זה מתוכנן מראש (ובית המשפט נוטה לדעה זו) או אם היתה זו תוצאה צפויה. בין כך ובין כך, עיקר היה במעשה דלדול הרזרבות של אותם מחוזות שהוועד המרכזי סבר כי גבוהות הן מן הנדרש. היה לצפות מן הוועד המרכזי כי אנשיו יתוועדו, לפני ישיבות המועצה, עם אנשי ועד מחוז ת"א, וינסו להסביר את פשר הרפורמה שעומדים הם להפיל עליהם. אלא שלא זו בלבד שאנשי הוועד המרכזי לא עשו כן, אלא שמסמכי התקציב המוצע הובאו לידיעת אנשי מחוז ת"א ימים ספורים לפני ישיבתה של המועצה, והתרשמותו של ביהמ"ש היא שהדבר נעשה שלא בטעות ושלא בהיסח הדעת. כאמור, עפ"י ההסדרים דלעיל, קיבל ועד מחוז תל-אביב לידיו את דמי החבר לוועד המחוזי, ולמותר לומר כי רשאי היה לעשות בהם כרצונו וכחפצו, לטובת החברים הרשומים במחוז. חלק מן הכספים הושקעו בתשתיות ובשירותים לעורכי-הדין, וחלקם האחר נחסך ע"י ועד המחוז, ונצטבר לכדי רזרבה לתקציב. כספים אלה, שייכים לוועד מחוז תל-אביב, לו – ולו בלבד. המועצה הארצית אינה טוענת כי החלטות שקיבלה בעבר אינן חוקיות, ולפיכך אין היא יכולה להתייחס אליהן כיום כמו לא היו, ולעשות כבתוך שלה בכספים שבעבר הסכימה, אף החליטה, כי שייכים הם לוועד המחוז. יתר על כן, דרך התייחסותה של המועצה הארצית להסדר ולהסכם משנת 1999, כמו לא היו כלל, לזאת, לא ייתן ביהמ"ש את ידו. החלטת המועצה להתנער באורח חד צדדי ובלא כל הידברות מוקדמת מהסכם אשר קוים במלואו בשנים 2000 עד 2004, אין היא החלטה ההולמת נורמה בסיסית שמתחום כיבוד הסכמים. אף במכתבו של ראש הלשכה נאמר כי כספים שניגבו בידי הוועד המרכזי "מוחזקים בקופת הלשכה...עבור ועד המחוז" ולא עברו אלא חודשים מעטים והקערה התהפכה על-פיה. הכך ייעשה ביחסי אנוש? אמנם, רשאית היתה המועצה, עם שינוי הנסיבות, לשנות את מדיניותה ואיש לא יכול היה לבוא בריב עימה. אפשר אף שהמועצה רשאית היתה לחזור בה מן ההסדר גם באין שינוי נסיבות (ובלבד שהיתה נותנת לוועד המחוז מרווח זמן, תקופת מעבר, להתארגן לקראת העידן החדש). ואולם, אין להסכים לכך שהמועצה תשים ידה על הרזרבה שנקנתה ע"י ועד המחוז ואשר מקורה בדמי החבר של חברי הלשכה מן המחוז. רזרבה זו שייכת היא כל-כולה לוועד המחוז. שימת ידה של המועצה על הרזרבה, אין היא משמיעה לנו שינוי מדיניות; שכן מדיניות, וכמותה שינוי מדיניות, כזו-כן-זו צופות הן פני עתיד; ואילו התערבותה של המועצה ברזרבה שבגינזי הוועד המחוזי, על-פי עצם טיבה צופה היא פני עבר אגב הפרת הסכם ברור ומפורש. טענת המשיבים, לפיה שוויון בהקצבות פירושו שוויון מהותי ואין פירושו שוויון מכניסטי, נכונה היא אלא שהלכה זו תשרור בכפיפות לדוקטרינת המידתיות. חריגה ממידתיות מביאה מאליה לחריגה מסמכות ולפגיעה אנושה בסבירות ההחלטה. בענייננו, ועד המחוז מבקש לבוא אל שלו. תובע הוא את זכותו ואין הוא מבקש אך כי יתחשבו בו. וכאשר תובע אדם את שלו, שאלת ההפליה אינה עולה כלל על סדרי היום. יתרה מזאת, לו נלקח מן הרזרבה של מחוז ת"א סכום הדומה לסכום הרזרבה שנלקח מוועדי חיפה וירושלים, אפשר ולא היה כלל מקום להתערב. שהרי גם העותרים, חזקה עליהם שמבינים הם היטב כי ראוי להם שיעזרו לעורכי-דין המתגוררים בתחומיהם של ועדים "חלשים". אלא שלא כך אירע. מה שאירע היה, שהוועד המרכזי בסיועה של מועצת הלשכה, נכנסו ברגל רמה אל גינזי ועד מחוז ת"א ועשו בהם כבתוך שלהם. לכך אין להסכים. מעשה שעשתה המועצה הארצית היה מעשה שלא-כדין משום שלא הותר לה, לא בחוק ולא בכלל, לשים ידה על הרזרבה של ועד המחוז או להורות את ועד המחוז כי יעשה שימוש באותה רזרבה לכיסוי הוצאותיו השוטפות. כל זאת, כזכור, לאחר שהמועצה הכירה בתקציב ועד המחוז כתקציב ראוי ולגיטימי. ודאי הוא שהמועצה פגעה בציפיות לגיטימיות וסבירות של ועד המחוז, ציפיות כי הרזרבה שהוא מחזיק בקופתו - שלו היא לכל דבר ועניין. ופגיעה בציפיות לגיטימיות אחות (רעה) היא לאיסור הרטרואקטיביות בעשייתן של רשויות השלטון. שכן, כידוע, הפגם העיקרי ברטרואקטיביות הוא בפגיעה שהיא פוגעת בציפיות סבירות ולגיטימיות ובהסתמכות שהסתמכו אנשים על המצב הקיים "בזמן אמת", ובענייננו, הנוהג שהכל נהגו על-פיו עשרות בשנים. נוהג זה, יש לומר, אושר במשך עשרות שנים במסגרת החלטותיה של המועצה הארצית. כלומר, מדובר בהחלטה מינהלית תקינה וחוקית אשר התקבלה מדי שנה בשנה, ובידיעתה ועל דעתה של המועצה הארצית, הועברו מדי שנה בשנה הקצאות תקציב לוועד מחוז תל-אביב. הקצאות אלו הועברו כדין, ותקציב שהוכר מכוחה של החלטה חוקית, בוודאי שמקים הוא ציפיה לגיטימית – ציפיה הראויה להגנתו של ביהמ"ש.