עובדות וטענות:

המשיבות הן חברות יזמיות המחזיקות מבנים ושטחי קרקע באזור התעשייה בתחום שיפוטה של המערערת, מועצה אזורית באר-טוביה. בסמוך לרכישת המקרקעין ע"י המשיבות, נחתם בינן לבין המערערת והחברה הכלכלית של המערערת (להלן: חברת מושבים) הסכם פיתוח, במסגרתו התחייבו המשיבות לשלם לחברת המושבים הוצאות בסך 46,336 ש"ח לדונם, תמורת עבודות פיתוח שייערכו באזור התעשייה באר-טוביה על ידי המערערת וחברת המושבים. סעיף 9 להסכם קבע, כי לא יגבו מעבר לכך "...אגרות ו/או היטלים ו/או תשלומים נוספים בגין פיתוח המקרקעין, לרבות אי גביית תשלומים עבור סלילת כביש השרות ובעבור מחלף תימורים...".

בהתאם, סללה המערערת כבישים באזור בו מצויים המקרקעין, ולאחר סיום עבודות הסלילה, בנו המשיבות מבנים על המקרקעין. לימים, שלחה המערערת למשיבות דרישת תשלום עבור עבודות סלילת כבישים, וזאת מכוח הוראות חוק העזר לבאר טוביה לסלילת כבישים, מדרכות ותיעול. המערערת טענה, כי עפ"י סעיף 4(5) לחוק העזר, במקרה של תוספת בנייה יחויב בעל נכס בהיטל סלילה עבור הבנייה הנוספת, וכי המשיבות בנו מבנים לאחר סיום ביצוען של עבודות הסלילה. המשיבות סירבו לשלם את היטל הסלילה וטענו כי הסכם הפיתוח הסדיר באופן סופי את כל התשלומים בגין פיתוח המקרקעין באזור התעשייה. משכך, הגישה המערערת כנגד המשיבות תביעה לתשלום ההיטל.

בית המשפט קמא, דחה את תביעתה של המערערת, בקובעו כי קיימת "זהות עבודות" בין עבודות הסלילה בגינן נדרשו המשיבות לשלם היטלי סלילה ובין העבודות נשוא הסכם הפיתוח. באשר לפרשנות ההסכם נקבע, כי במועד כריתתו נועד ההסכם לקבוע הסדר שמטרתו למצות את התשלומים שיבוצעו על ידי המשיבות בגין פיתוח המקרקעין, בלא כל אבחנה בין רכיב הקרקע לרכיב המבנים, וכי פרשנותו הראויה של הסכם הפיתוח הינה כי המשיבות לא תחויבנה בתשלום מעבר לזה שנקבע במסגרת הסכם הפיתוח בגין הוצאות פיתוח נשוא ההסכם. עוד נקבע, כי בשעה שערכה המערערת את הסכם הפיתוח לא היה בחתימתה עליו משום הפחתה או ויתור על היטל סלילה, היות שהיטל הסלילה וחוק העזר על פיו הוטל ההיטל לא היה קיים בעת החתימה על הסכם הפיתוח. בכך, נדחתה טענתה, כי פרשנותן של המשיבות להסכם הפיתוח עומדת בסתירה לסעיף 75 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), האוסר על המערערת לוותר על מיסים אלא בנסיבות מיוחדות.

על כך הערעור דנן.

דיון משפטי:

כב' הש' ס' ג'ובראן:

מטרתם המובהקת של דמי ההשתתפות והיטלי הפיתוח הינה, לממן את עלותן של תשתיות הפיתוח המוניציפליות עבורן הן יועדו. בענייננו, מדובר בכבישים ראשיים וכבישי שירות שיאפשרו גישה לחלקות. מכאן, שאין ספק שקיימת זהות עבודות בין עבודות הסלילה נשוא הסכם הפיתוח ובין עבודות הסלילה בגינם הוטל ההיטל. לפיכך, יש לפנות לשאלת פרשנותו של הסכם הפיתוח, האם הוא אכן פוטר את המשיבות מתשלומי היטלי סלילה בגין המקרקעין, או שמא אליבא דהמערערת על תוספות הבניה יש לחייב את המשיבות בהיטל סלילה.

פרשנות ההסכם תבחן את אומד דעת הצדדים כפי שהיא עולה מתוך לשון החוזה ומנסיבות חתימתו. המשיבות מתבססות בסירובן לשלם את היטל הסלילה על סעיף 9 להסכם הפיתוח. עיון מעמיק בו מעלה, כי המערערת וחברת המושבים התחייבו לא לגבות כל אגרה, היטל או תשלום נוסף בגין פיתוח המקרקעין. לשון הסעיף, אם כן, ברורה ומפורשת וממנה לא עולה כל הפרדה בין גביית היטלים על קרקע לבין גביית היטלים על מבנים. מכאן, שאין כל בסיס פרשני לתפיסת המערערת לפיה הפטור מתייחס לרכיב הקרקע בלבד וכי המבנים יחויבו בעתיד בהיטלים נוספים.

גם בחינת מכלול הוראותיו של הסכם הפיתוח מלמדת שאכן כוונת הצדדים הייתה להסדיר את עבודות התשתית ואת התשלום בגינן באופן סופי ומלא, באשר הם דאגו לפרט בו מהם החיובים שאינם נכללים בגדר התשלומים על הסכם הפיתוח וציינו אותם במפורש. מכאן, שטענת המערערת כי היטל הסלילה בגין המבנים לא נכלל בהסכם הפיתוח לא מתיישבת עם נוסח ההסכם.

תכלית הסכם הפיתוח הייתה להרחיב את אזור התעשייה ולפתחו. המערערת סייעה בידי המוכרים לשנות את יעוד המקרקעין ולצרפם לאזור התעשייה באר טוביה, עוד טרם לרכישת הקרקע ע"י המשיבות, ומנגד הסכימו המוכרים לשאת בהוצאות הפיתוח של המקרקעין. המערערת ויתרה אותה עת למוכרים על היטל השבחה החל על הקרקע, באשר האינטרס שלה היה להרחיב את תשלומי הארנונה לשם הגדלת הכנסתה. סביר להניח, כי לצורך קידום תכלית זו הייתה המערערת מוכנה להתפשר גם על היטלים אחרים.

מכאן, שגם עפ"י לשונו של ההסכם וגם עפ"י תכליתו הפרשנות הנכונה היא, כי מטרתו היתה לפטור את המשיבות מהיטלים בגין סלילת כבישים ללא הבחנה בין קרקע למבנים.

חוקיות הסכם הפיתוח: אשר לטענה, כי אם יקבע כי הסכם הפיתוח מעניק למשיבות פטור גורף מתשלום בעתיד של הוצאות והיטלי פיתוח בגין המקרקעין, אזי יש לקבוע כי לאור סעיף 75 לצו המועצות, ההסכם ו/או סעיף הפטור שבו, בטלים או ניתנים לביטול מחמת היותם בניגוד לדין, ומחמת שהמערערת לא הייתה מוסמכת לחתום עליו. יש לדחותה ממספר טעמים:

המערערת חתמה עם המשיבות על הסכם הפיתוח מתוך מטרה להרחיב את אזור התעשייה, ולהגדיל את תקבוליה ממסים עירוניים. כאשר נחתם הסכם הפיתוח, לא היה קיים כל חוק עזר עירוני שאפשר לחייב את המשיבות בהוצאות פיתוח המקרקעין, והחיוב נעשה בהסכם.

ההסכם קבע סכום סופי לתשלום בגין הוצאות הפיתוח הכוללות של המקרקעין. כאשר צד להסכם מחשב את הוצאות הפיתוח הכוללות של המקרקעין, חזקה היא כי בחישוביו הוא כולל את כל הוצאות פיתוח המקרקעין, ועל סמך הוצאות אלו נקבע סכום הוצאות הפיתוח. אין זה סביר, כי הסכם הפיתוח, שנועד להיות הסכם סופי מבחינת תשלום הוצאות פיתוח, יכלול רק חלק מן הרכיבים בגין פיתוח המקרקעין ולא יתייחס לתשלום בגין הוצאות פיתוח נוספות או עתידיות. משכך, אין לראות בחתימה על הסכם הפיתוח משום ויתור או הפחתה של היטלים, וכי יש לראות בתשלום שנקבע בו, תשלום סופי אשר הסתמך על הערכתה של המערערת.

כמו כן, גם אם טעתה המערערת בחישוב הסכומים, אין היא רשאית להשתחרר מההסכם. ההסכם קבע במפורש כי לא יחולו היטלים נוספים על המשיבות, ולכן אין תחולה לחוק העזר במקרה זה על המשיבות.

בשולי הדברים יוער, כי על רשות ציבורית מוטלת החובה לנהוג בתום לב במשא ומתן לקראת חתימתו של הסכם ובקיומו של חיוב הנובע מההסכם. חובה זו מקורה הן מדיני החוזים והן מן המשפט הציבורי. המערערת חתמה על הסכם פיתוח אשר נועד להיטיב עמה ולהגדיל את תקבוליה מתשלומי הארנונה על המבנים שיוקמו על המקרקעין בעתיד. כעת מנסה המערערת להשתחרר מן ההסכם בעילה של אי חוקיות. התנהגות זו אינה התנהגות שיש לצפות מרשות מקומית, אשר אינה מקיימת את חובת ההגינות ותום הלב הנדרשת מגוף ציבורי.