עובדות וטענות:

העותרת הינה בעלת זכויות במגרש ברחובות. היא גם היוזמת של תוכנית מפורטת להקמת תחנת דלק ושירותי רכב מדרגה ג' בהתאם לתמ"א 18 (תוכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק) בצידו הצפוני-מזרחי של כביש 423 הידוע כ"כביש עוקף רחובות", בקטע שאושר אך טרם בוצע. התוכנית משתרעת על שטח של 6.6 דונם, בקרקע המוכרזת כקרקע חקלאית. התוכנית הוגשה לוועדה המקומית לתו"ב רחובות שהחליטה על הפקדתה, והדבר פורסם כדין וללא הגשת התנגדויות. הוועדה המחוזית לתו"ב מחוז מרכז העבירה רשימה של הערות לתוכנית, ובין היתר נדרש אישורה של המשיבה 2, היא הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולקחש"פ). בתאריך 17.12.01 התקיים דיון בוועדת המשנה לישובים חקלאיים, בהשתתפות נציגי העותרת, כשבסיומו הוחלט לאשר את התוכנית בתנאים. אלא, שבחלוף חודשיים התקבלה אצל העותרת הודעה לפיה הולקחש"פ דנה בתוכנית והחליטה שלא לאשר את התוכנית. ערר שהוגש התקבל, באשר זכות הטיעון של העותר נפגעה, ונקבע כי יש להשיב את הדיון בחזרה לולקחש"פ. ואולם, גם הפעם סירבה היא לאשר את התוכנית. לשיטתה, "השטח מהווה חיץ פתוח בין רחובות ואזור רמלה ואין לאשר פיתוח מזרחה לכביש המאושר. השטח מהווה אזור חקלאי ונוף כפרי פתוח בתמ"מ 21/3 ויש לשמרו ככזה". על כך הוגש ערר נוסף אשר נדחה. מכאן העתירה דנן.

לטענת העותרת, התוכנית כלל איננה דרושה אישור הולקחש"פ, ולפיכך החלטתה של הולקחש"פ, כמו גם החלטת ועדת הערר ניתנו בחוסר סמכות, והן בטלות. כן נטען, כי החלטת הולקחש"פ מהווה ביטול של החלטה קודמת שניתנה על ידה, במסגרתה דווקא אישרה את התוכנית, ויש בכך משום סטייה מכללי המשפט המנהלי. כן הועלו טענות לגופה של ההחלטה.

דיון משפטי:

כב' הש' א' קובו:

הולקחש"פ הינה רשות סטטוטורית תכנונית והרכבה מבקש להבטיח ייצוג קשת של אינטרסים שונים. בפסיקה נקבע, כי תפקידה המרכזי הוא "לשמור על השטחים החקלאיים במדינה לבל ייבלעו ללא מחשבה וללא צורך חיוני על-ידי הממותה העירונית השולחת את זרועותיה לכל עבר והופכת חבלים שלמים ליער של בניינים ושיכונים". משכך, נקבע כי במסגרת תפקידה והשיקולים שעליה להביא בחשבון, על הולקחש"פ למצוא את האיזון המתאים בין האינטרסים החקלאיים לאינטרסים חיוניים ודוחקים אחרים. בראש מעייניה צריכה הוועדה לשים את הצורך לשמור על ייעודה של קרקע חקלאית, אבל היא רשאית משיקולים כלליים להתיר שינוי, אם ישנו גורם חיוני עדיף המצריך ומצדיק שינוי. יחד עם זאת, משהוכרזה קרקע פלונית כקרקע חקלאית, היא נמצאת במעמד מועדף שהמחוקק חפץ ביקרו, וכדי לבטלו שומה על הוועדה החקלאית להראות, כי מאז שנעשתה ההכרזה חל שינוי מהותי בנסיבות המצדיק את החלטת הביטול. עם זאת, לשיקול החקלאי מעמד עדיף ומכריע. מכאן, ההגבלה שבהוראת סעיף 6 לתוספת, הקובעת אישורה של תוכנית החלה על קרקע חקלאית ע"י הולקחש"פ.

במקרה דנן, אין חולק כי התוכנית המוצעת מקיימת את הוראות התמ"מ, באשר על פי תקנון התמ"מ בין התכליות והשימושים המותרים במקרקעין שהם בגדר "אזור חקלאי/נוף כפרי פתוח" מצויים גם תחנות דלק. העותרת טענה, כי מאחר והתמ"מ אושרה על ידי הולקחש"פ הרי אין צורך באישורה של הולקחש"פ את התוכנית דנן ובהתאמה, אין לוקחש"פ או לועדת הערר, כל סמכות לדון בתוכנית.

דין טענה זו להדחות. עפ"י התמ"מ, "כל תכנית מפורטת הנגזרת מתכנית זו, החלה על קרקע כמשמעה בתוספת הראשונה לחוק, תועבר לאישור הועדה". עוד צויין, כי "אין באישור זה כדי לבטל את מעמדה של הקרקע כקרקע חקלאית על פי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה...". בהתאם הוסף סעיף 10.1 לתקנון התמ"מ, עליו הצביעה גם ועדת הערר, כמקור לסמכותה של הולקחש"פ, ולפיו: "תכנית נגזרת מתוכנית זו והחלה על קרקע חקלאית מוכרזת כמשמעותה בתוספת הראשונה לחוק תועבר לאישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים בכפוף לקבוע בסעיף 6 לתוספת הראשונה". נקבע, כי הצורך באישור נפרד של כל תוכנית ותוכנית מפורטת הבאה מכוח התמ"מ נובע מקנה המידה של התמ"מ ואופי הקביעות הכלליות שנעשו במסגרתה לגבי שטחים נרחבים. אין קביעות הולקחש"פ בתמ"מ יכולות להתייחס באופן גורף לתא שטח מסויים ומתוחם, אלא כאשר באה לפניה תוכנית פרטנית. אז, בוחנת הולקחש"פ אם יש מקום וצורך חיוני בפגיעה בערך של השמירה על קרקע חקלאית ושטח פתוח בהתאם לסמכויות שהוענקו לה על פי דין. משעה שאישרה הולקחש"פ את התמ"מ בתנאים, שוב לא ניתן לומר כי התוכנית המפורטת "מקיימת את כל הוראות תוכנית המתאר שאושרה על ידי הועדה" מבלי שהתוכנית הספציפית תקבל אישור הולקחש"פ. כמו כן, גם בהנחה הנכונה לכשעצמה כי לועדת המקומית סמכות לאשר תחנת דלק באזור המיועד לקרקע חקלאית, אין משמעו של דבר שהחלטתה עומדת כנגד אישורים של רשויות מוסמכות נוספות אחרות, כנדרש מהנתונים הספציפיים על פי כל תוכנית ותוכנית. תוכנית הנגזרת מהתמ"מ, החלה על קרקע חקלאית, חייבת גם את אישור הולקחש"פ, ואין בדרישה לאישורה הספציפי של הולקחש"פ משום סתירה לשימושים המותרים בתמ"מ.

ביטול החלטה קודמת: לטענת העותרת, הולקחש"פ אישרה את התוכנית בתאריך 17.12.01, וכי רשות מנהלית איננה יכולה לחזור בה מהחלטתה, מבלי שנתקיימו שיקולים כבדי משקל שחייבו זאת. ואולם, מעיון בפרוטוקול הדיון הנ"ל, מתברר כי האישור (בתנאים) ניתן על ידי "ועדת המשנה לישובים חקלאיים". על פי הוראת סעיף 10.1 לתקנון, אישורה של הולקחש"פ הוא שנדרש כדי לאשר את התוכנית, ולא של ועדת המשנה הנ"ל. יתרה מכך, סעיף 9(ב) לתוספת מקים ועדת משנה סטטוטורית בת חמישה חברים המחליטה האם התוכנית טעונה אישור של הולקחש"פ, אם לאו. במקרה דנן, ועדת המשנה אכן הודיעה למוסדות התכנון כי התוכנית טעונה אישור הולקחש"פ. מכאן, שכל עוד לא ניתן אישור הולקחש"פ, שהיא המוסד התכנוני שעל פי דין מוסמך לאשר את התוכנית – אין אישור. ככל שהתיימרה ועדת המשנה לישובים חקלאיים לאשר את התוכנית, בחוסר סמכות, נראה כי זהו מסוג המקרים יוצאי הדופן בו על הרשות לחזור בה מהחלטתה ולתקן טעות היורדת לשורשו של עניין. אשר לטענת העותרת בדבר הסתמכות, קשה לראות איזה נזק נגרם לה בפרק זמן של כחודשיים לכל היותר, מהמועד בו התוכנית אושרה, ועד למועד שבו נודע לה על הסרוב.

אף לגופה של החלטת ועדת הערר, נקבע כי יש לדחות את טענות העותרת. נקבע, כי העותרת לא הציגה כל צורך חיוני דחוף המחייב פגיעה בשטח החקלאי ובנוף הכפרי הפתוח. בשל ייחודיותו ונדירותו של השטח החקלאי והנוף הכפרי הפתוח באזור המרכז, לאור מטרותיה של הולקחש"פ והשיקולים אותם רשאית היא לשקול כמפורט לעיל, לא הוכח כי החלטת הולקחש"פ או החלטת ועדת הערר לוקות בפגם כלשהו. התוכנית נבחנה בהתאם לדין, ועדת הערר הפעילה שיקול דעת עצמאי, החלטת נומקה כראוי ולא נמצא כי על בית המשפט להתערב בה.