האוצר: אי השוויון בישראל - גבוה משמעותית מה-OECD

משרד האוצר הציג היום (א') מחקר הבוחן את השפעת הרכב המיסים על אי השוויון בהכנסות ועל הצמיחה הכלכלית. לפי האוצר, בהשוואה למדינות ה-OECD, בישראל הרכב המס תורם מעט יחסית להפחתת אי-השוויון. זאת לאחר שבעשורים האחרונים חל שינוי בהרכב המסים בישראל. ההבדלים במערכת המס אחראים לשליש מהפער במדד ג'יני בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD ולשני שליש מהעלייה באי השוויון בישראל מ-1995. לפי המחקר, קיימת תחלופה בין צמצום אי-השוויון להגדלת הצמיחה בטווח הבינוני. הרכב המס בישראל מעודד צמיחה במידה דומה לממוצע מדינות ה- OECD, אך מעודד שוויון פחות מרוב המדינות המפותחות. תוצאה זו נובעת במידה רבה מנטל הארנונה הגבוה בישראל, שפוגע הן בשוויון והן בצמיחה. במרבית מדינות ה-OECD אי-השוויון בהכנסות עלה בשלושת העשורים האחרונים. זאת, למרות תרומה הולכת וגוברת של מדיניות הרווחה והמיסוי לצמצום אי-השוויון נטו (לאחר מסים ותשלומי העברה). גם בישראל נרשמה עלייה באי השוויון, כאשר הגידול בפערים היה חד יחסית (לפני ואחרי מסים ותשלומי העברה). באוצר מסבירים כי מספר משתנים משפיעים על אי-השוויון וביניהם ההתפתחויות הכלכליות, המבנה הדמוגרפי ומידת הפתיחות לסחר חוץ. מעבר למשתנים אלה גם למדיניות הממשלתית בתחום המיסוי ישנה השפעה על אי השוויון. מיקוד זה בוחן כיצד הרכב המסים – כלומר, האופן שבו גביית המסים מחולקת למסים ישירים על יחידים, מסי חברות, מסים על תצרוכת ומסי רכוש – משפיע על אי-השוויון נטו (אי-השוויון אחרי מסים ותשלומי העברה). הרכב המסים משפיע על אי-השוויון נטו בשני אופנים: ראשית, לסוגי המס השונים יש השפעה שונה על התמריצים, על הפעילות הכלכלית ועל ההשתתפות בשוק העבודה, ומתוקף כך על אי-השוויון בשוק (לפני ההתערבות הממשלתית) ונטו (אחרי ההתערבות הממשלתית). שנית, מסים שונים הם בעלי מידת פרוגרסיביות שונה, ולכן תמהיל המסים אחראי לחלק מההבדל בין אי-השוויון בשוק לבין אי-השוויון נטו. מהניתוח עולה כי לנטל המס (סך גביית המסים כאחוז מהתוצר) השפעה שלילית על אי השוויון. כלומר, ככל שנטל המס גבוה יותר כך אי השוויון יורד. זאת, כיוון שנטל המס הוא פרוגרסיבי בעיקרו. כמו כן, מדינות עם נטל מס גבוה יותר נוטות להעניק יותר תשלומי העברה (באופן אבסולוטי ואף כאחוז מההכנסות), אשר גם הם מקטינים את אי-השוויון. בשלושת העשורים האחרונים חלה, בממוצע, עלייה בנטל המס במדינות ה-OECD, זאת בניגוד למגמה בישראל. לגבי הרכב המסים נמצאו ההשפעות הבאות לסוגי המסים השונים: 

1. למסים ישירים על יחידים, המהווים את ערוץ הגבייה המרכזי במשקים רבים, הם בעלי השפעה מצמצמת על מדד אי-השוויון. הגדלת נתח המסים הישירים על יחידים בנקודת אחוז (והקטנת יתר המסים בסכום זהה) צפויה להקטין את מדד ג'יני ב-0.15 נקודות כעבור חמש שנים.
2. למסי תצרוכת, המהווים את ערוץ ההכנסות השני בגודלו ברוב המדינות, הם בעלי השפעה המרחיבה את אי-השוויון. הגדלת נטל מסי התצרוכת בנקודת אחוז (והקטנת יתר המסים בסכום זהה) צפויה להגדיל את מדד ג'יני ב-0.11 נקודות כעבור חמש שנים.
3. למס חברות לא נמצאה השפעה מובהקת על אי-השוויון.
4. מסי רכוש שאינם תקופתיים (ללא ארנונה) הם בעלי השפעה מצמצמת על אי-השוויון.
5. מסי רכוש תקופתיים (ארנונה) מגדילים את אי-השוויון.

באוצר מסבירים כי להרכב המסים יש השפעה על אי-השוויון וכן על הצמיחה. כך למשל, העלאת נטל המיסים הישירים (ובמקביל צמצום בגביית המסים העקיפים) פוגעת בצמיחת המשק. התחלופה בין שיפור התפלגות ההכנסות ו"תמיכה" בצמיחת המשק ממחישה את הדילמה בבחירת הרכב המסים הרצוי תרשים ש4 מציג את הקשר השלילי בין המדדים. בממוצע, ככל שהרכב המסים תומך יותר בצמצום אי-השוויון, הוא במקביל גם פוגע בקצב הצמיחה. כך לדוגמה, בדנמרק הרכב המסים מגביר שוויון, אך בעל השפעה שלילית משמעותית על הצמיחה. הרכב המסים הישראלי דומה לממוצע ה-OECD בהיבט התמיכה בצמיחה, אך מצמצם את אי-השוויון פחות מהממוצע. האפקטיביות של הרכב המסים בצמצום אי-השוויון בישראל נמוכה ביחס לממוצע, על רקע היקף גבייה גבוה יחסית של ארנונה, אשר על פי תוצאות המחקר פוגעת הן בצמיחה והן השוויון. עם זאת, הניתוח אינו לוקח בחשבון את הפערים במידת הפרוגרסיביות של המסים הישירים על יחידים (שהיא  גבוהה בישראל).  הניתוח מאפשר לבחון את השפעת מדיניות המיסוי בישראל החל משנת 1995 על הצמיחה ועל אי-השוויון. הרפורמות במיסוי התמקדו בעידוד הצמיחה, על חשבון צמצום אי-השוויון. זאת, על רקע הירידה בנטל המסים הישירים והיציבות בנטל המסים העקיפים. מנגד, חלה עלייה במידת הפרוגרסיביות של מערכת המסים הישירים על יחידים, אשר תורמת לצמצום אי-השוויון במידה רבה יחסית, בהינתן היקף גבייה נתון. מדד ג'יני בישראל גבוה משמעותית ביחס לממוצע מדינות ה-OECD המפותחות (37.6 לעומת 31.8), על רקע העלייה מאז 1995. מערכת המס אחראית ל-35 אחוזים מהפער במדד ג'יני בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD. רוב הפער נובע מהשוני בהרכב המס והשאר (כ-7.5 אחוזים) נובע מנטל המס הנמוך יחסית בישראל. במילים אחרות, במידה וישראל הייתה מאמצת את מערכת המס הממוצעת ב-OECD אי-השוויון היה קטן בכ-1.9 נקודות במדד ג'יני. הניתוח מאפשר לעשות בחינה דומה ביחס לאי-השוויון בישראל על פני זמן. בשנים 1995–2011 עלה מדד ג'יני לאי-שוויון ב-5.1 נקודות. השינויים במערכת המס יכולים להסביר כ-65 אחוזים מסך העלייה, כאשר ניתן לשייך 40 אחוזים מהעלייה לשינויים בהרכב המס, והירידה בנטל המס מסבירה כ-25 אחוזים מהעלייה באי השוויון.