העותרת: חברת בנייני תעשייה באר שבע בע"מ --------------------------------------------------------------------- המשיבים: 1. מרכז השקעות; 2. מנהל מרכז השקעות; 3. מינהלת מרכז השקעות; 4. ועדת הערר; 5. שר האוצר; 6. שר התעשייה, המסחר והתעסוקה ----------------------------------- העובדות: ----------------- חברת בנייני תעשייה באר שבע [להלן - "העותרת"] היא חברה פרטית שנוסדה בשנת 1975 ועוסקת באחזקת נדל"ן. בחודש אפריל 1992 קיבלה העותרת שני כתבי אישור ממרכז השקעות [להלן - "משיב 1"], הפועל מכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 [להלן - "חוק העידוד"]. כתבי האישור עניינם בהטבות מס ובמענקים לצורך הקמת "בניין תעשייתי", כהגדרתו בסעיף 40א לחוק העידוד. כתב האישור הראשון עניינו הקמת 1,832 מ"ר של בניין תעשייתי להשכרה [להלן - "תוכנית 50"], ומועד ביצועו נקבע לחודש אפריל 1993. כתב האישור השני עניינו הקמת 1,090 מ"ר של בניין תעשייתי להשכרה [להלן - "תוכנית 51"], ומועד ביצועו נקבע לחודש מארס 1993. אחד התנאים בכתב האישור קבע כי "51% לפחות משטח המבנה יושכר לראשונה למפעלים תעשייתיים שהם מפעלים מאושרים על פי החוק, וזאת לתקופה של 7 שנים לפחות." בחודש נובמבר 1992 ביקשה העותרת לאחד את תוכניות 50 ו-51. כתב האישור שניתן לעותרת בתוכנית 51 הוסב כתוספת לתוכנית 50. כמו כן מועד ביצוע התוכנית הוסב לחודש אפריל 1994. כתנאי להסבת התוכנה של תוכנית 51 לתוכנית 50 נקבע כי "חישוב העמידה בתנאי ההשכרה ייעשה בנפרד לגבי כל אתר מאתרי הבנייה הכלולים בתוכנית נשוא כתב אישור זה ולא בחישוב גלובאלי לגבי התוכנית כולה ואף לא במסגרת העמידה הכוללת של חברתכם בתנאי זה." העותרת טוענת כי השטחים שהושכרו לראשונה למפעלים מאושרים הסתכמו ב-2,593 מ"ר, המהווים 89% משטח המבנה המאושר. או למצער, עם הגילוי בדיעבד כי אחת החברות שהעותרת השכירה להן שטח במבנה אינה יכולה להיחשב מפעל מאושר לצורך הפרויקט בעמק שרה, השטחים שהושכרו לראשונה למפעלים מאושרים הסתכמו ב-2,336 מ"ר, המהווים 80% משטח הבניין התעשייתי. בשנת 1995 בוטל מעמדן של שתי חברות ששכרו מהעותרת שטחים ושנחשבו טרם הביטול למפעל מאושר. שתי השוכרות לא התפנו ולא שילמו דמי שכירות שנתיים לאחר שנתקבל פסק דין בעניין זה, המחייב את השוכרות להתפנות. עקב כך לטענת המשיבים חרגה העותרת מתנאי כתב האישור. בחודש דצמבר 1997 קיבלה העותרת התראה לביטול כתב האישור, מכיוון שלא הגישה דוח אכלוס לבקשת מחלקת הביקורת של מרכז ההשקעות. בשנים 1998 ו-1999 קיימה העותרת ישיבות עם מנהל מרכז ההשקעות, שבמהלכן היא קיבלה ארכה לעמידה בתנאי האישור - עד חודש ספטמבר 2000. לטענת המשיבים, בחודש אוגוסט 2002 נשלחה לעותרת התראה לביטול כתב האישור עקב אי עמידה בתנאי ההשכרה בו. לטענת העותרת, התראה זו לא הגיעה אליה. בחודש דצמבר 2002 החליטה מינהלת מרכז ההשקעות [להלן - "משיבה 3"] על ביטול כתב האישור למפרע ועל החזר מענקים חלקי. בחודש פברואר 2003 הגישה העותרת ערר על החלטת משיבה 3 לוועדת הערר - היא משיבה 4. בחודש מארס 2004 החליטה משיבה 4 להמליץ על דחיית הערר. בחודש יוני 2004 אישרו שר האוצר דאז (משיב 5) ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז (משיב 6) את ביטול האישור. בחודש דצמבר 2004 נשלח אל העותרת מכתב ממשרד התעשייה, שבו נכתב כי עליה להחזיר בתוך 60 יום את "החלק היחס של המענקים, המיסים ותשלומי החובה האחרים וכל הטבה אחרת... בגין 4 שנים מתוך 7 השנים בהן לא עמדה חברתכם בתנאי כתב האישור". מכתב זה הגיע למשרדי העותרת רק בחודש אפריל 2005, בחלוף יותר משנתיים מיום הגשת הערר. הסכום שנתבע כהחזר נאמד ב-3,752,269 ש"ח. סכום זה מורכב מ-550,865 ש"ח -שהם 4/7 מתוך קרן המענק שניתן לחברה, בצירוף 3,201,404 ש"ח - שהם ריבית פיגורים המפורסמת בידי החשב הכללי לאוצר. העותרת ביקשה ממשיב 1 לפטור אותה מהחזר ריבית החשב הכללי על התקופה שבין הגשת הערר ועד להחלטת השרים בו. בחודש יולי 2005 נשלח לעותרת מכתב מאת הלשכה המשפטית של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, ובו התקבלה בקשת החברה לפטור אותה מתשלום ריבית החשב הכללי בגין התקופה שבין הגשת הערר לבין התאריך שבו הועברה לה החלטת השרים בעניינה, דהיינו בחודש אפריל 2005. טענות הצדדים לטענת בא כוחה של העותרת, התנאי כי 51% משטח הבניין התעשייתי יושכר לראשונה למפעלים מאושרים, משמעותו מתן מעין "זכות סירוב" לאותם מפעלים המעוניינים לשכור שטח בבניין במשך תקופת המענק. משסירבו או לא היה בנמצא מפעל מאושר המעוניין לשכור את השטח, מילאה החברה את חובתה לפי כתב האישור. מכאן, טוען בא כוח העותרת, העותרת עמדה בחובתה להשכיר שטח העולה על 51% משטח המבנה התעשייתי הכולל בשתי התוכניות שאוחדו, דהיינו 1,491 מ"ר, במשך שבע שנים למפעלים מאושרים. עוד טוען בא כוח העותרת כי יש להתייחס לתוכנית אשר מכוחה הוצא לעותרת כתב האישור כחוזה בין העותרת לבין מדינת ישראל. על פי החוזה האמור, כפוף למילוי התחייבויות שונות מצד העותרת, תהא העותרת זכאית למענקים ולהטבות הקבועים בחוק העידוד, מכאן מסקנתה כי ראוי להחיל על כתב האישור דוקטרינות מדיני חוזים. מהחלת דיני החוזים על התוכנית האמורה, חלה אף דוקטרינת הביצוע בקירוב, שהיא חלק מעיקרון תום הלב. בהחלת דוקטרינה זו יוצא כי העותרת מילאה את תנאי כתב האישור, בשינויים קלים המחויבים במציאות, ובפעולותיה הגשימה את התכלית החקיקתית אשר לשמה נחקק חוק העידוד. גם עמידה בחלק מהחוזה אינה מקימה זכות בלתי סבירה להחזרת סכום גבוה כל כך שרובו מורכב מריבית. עוד טוען בא כוח העותרת כי משך הזמן שחלף בין הגשת הערר מצד העותרת לבין קבלת ההחלטה מידי משיבים 5 ו-6 חורג מהזמן הסביר שבו רשות מנהלית מחויבת להגיב. חריגה זו יצרה אצל העותרת מצג כי המשיבים חזרו בהם מדרישתם להחזר המענקים וכי הערר נתקבל. מנגד, בא כוחם של המשיבים טען כי העותרת לא עמדה בתנאי כתב האישור המהווים תנאי הכרחי לקבלת המענק, ומשכך - היא נתבקשה כדין להחזיר את ההטבות שקיבלה. עוד טען בא כוח המשיבים כי אין לראות בכתב האישור כחוזה, אלא כהטבה או מענק הניתן מכוח הוראות חוק, במסגרת הכלים הנתונים למרכז ההשקעות במשפט המנהלי. דיון: ----------------- בהוראות סעיף 40א לחוק העידוד ובהתאם לכתב האישור שניתן לעותרת, נקבע השיעור מהשטח שיש להשכיר וכן התקופה הרלוונטית למילוי התנאי. ואולם, מחוק העידוד ומכתב האישור לא עולה שמדובר במתן אפשרות ראשונית להשכרה למפעלים מאושרים, או מעין "זכות סירוב" שניתנה למפעלים מאושרים. רק מפני שהמשיבים העלו בדעתם שתיתכן חריגה מתנאי חוק העידוד ו/או מכתב האישור, הם דורשים שרק לגבי 51% מהשטחים יפעילו את הוראות חוק העידוד ואת כתב האישור כלשונם. מכתב האישור עולה כי העותרת הייתה צריכה להשכיר כ-934 מ"ר משטח המבנה מושא תוכנית 50, וכ-556 מ"ר מהמבנה מושא תוכנית 51. העותרת השכירה מעל 51% למפעלים מאושרים רק למשך 3 שנים מתוך 7 שנים שהיו אמורים לבצע, ולכן צודקים המשיבים שמבקשים 4/7 מהמענק. סעיף 73 לחוק העידוד אוסר על מרכז ההשקעות להעניק הטבות למפעל שלא עמד בתנאי כתב האישור. הסמכות לבטל אישור ודרישת החזר מענק הוסדרה בסעיפים 75 ו-75ב לחוק העידוד. במקרה דנן המשיבים ביקשו רק 4/7 מהמענק, ולא את כולו; כמו כן במקרה דנן יש הטבות באופן חד-צדדי מאת מרכז ההשקעות לעותרת, ולכן יחולו כללי המשפט המנהלי. השיהוי מצד המשיבים אינו ראוי, אולם בחוק העידוד לא נקבעה תקופה שבמהלכה המשיב אמור להגיב. זאת, בניגוד לקבוע בפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א-1961, ובחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975. לפיכך, העתירה נדחתה. בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק לפני: כב' המשנה לנשיאה השופט א' ריבלין, וכב' השופטים ע' ארבל ו-ס' ג'ובראן ניתן ב-18.1.2009