תו"ב/אופן חישוב ההשבחה באישור רצף תוכניות/עליון

עובדות וטענות: בתחילת שנות השבעים רכש המערער מקרקעין בשכונת בית הכרם בירושלים. במועד הרכישה חלה על המקרקעין תכנית מתאר 62 לירושלים שפורסמה למתן תוקף בשנת 1959. מספר שנים לאחר מכן, בשנת 1980, פורסמה למתן תוקף תכנית נוספת על המקרקעין (להלן: התכנית הראשונה). התכנית האחרונה פורסמה למתן תוקף ביום 28.6.96 אשר תכליתה איחוד וחלוקה מחדש של חלקות בשכונת בית הכרם (להלן: התכנית האחרונה).

עד לתכנית האחרונה היו המקרקעין שבבעלות המערער 19 חלקי חלקות אי-רגולאריות במושע ובעקבות הליך האיחוד והחלוקה על פי התכנית האחרונה הפך המערער לבעלים הבלעדי של שני מגרשים זמינים לבנייה. חלק מן הבעלים במשותף (לפי מצב המקרקעין טרם התכנית האחרונה), שילמו ככל הנראה, היטל השבחה בגין התכנית הראשונה, לאחר שמימשו את זכויותיהם בחלקות בעת שתכנית זו הייתה בתוקף ואילו המערער מימש את זכויותיו במגרשים רק לאחר אישור התכנית האחרונה. באותו מועד, חייבה המשיבה, הוועדה המקומית לתו"ב י-ם, את המערער בהיטל השבחה בסך 2,015,813 דולר. השמאי מטעם המערער חלק על שומה זו והגיש חוות דעת נגדית לפיה ההשבחה אינה עולה על סך 107,080 דולר. השמאי המכריע שמינו הצדדים, חישב את ההשבחה בשיטת המקפצה וקבע כי ההיטל עומד על סך 2,851,967 ש"ח.

בערעור שהגיש על החלטת השמאי המכריע טען המערער, בין היתר, כי לפי סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, אין לערוך את השומה בשיטת המקפצה. בדחותו את הערעור קבע בימ"ש השלום כי לפי סעיף 4(5) לתוספת על המשיבה לבצע את שומת ההשבחה בשיטת המקפצה, תוך דילוג על כל תכניות הביניים. על כך הוגש ערעור לביהמ"ש המחוזי אשר קיבל את הערעור בנוגע למרכיבים שונים בשומה, אך דחה את טענתו המרכזית של המערער באשר לשיטה שבה יש לחשב את ההשבחה, בקובעו כי שיטת המקפצה היא השיטה הנכונה לחישוב ההשבחה על פי סעיף 4(5) לתוספת. מכאן בקשת רשות הערעור.

דיון משפטי: כב' הש' א' חיות: התכלית שבהטלת היטל השבחה והמטרה המונחת ביסודו מבוססות על רעיון של צדק חברתי לפיו ראוי כי בעל המקרקעין אשר התעשר כתוצאה מפעולה תכנונית שביצעה רשות התכנון "ישתף את הציבור בהתעשרותו זו בדרך של תשלום היטל המשתלם לאותה רשות תכנון, והמשמש אותה להכנת תכניות וביצוען" (ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז). בהינתן כאמור, תכליתו הבסיסית של היטל ההשבחה, מובן הוא כי צריך להתקיים קשר סיבתי ישיר בין הפעילות התכנונית שבעקבותיה מחויב בעל המקרקעין בהיטל ובין עליית שוויים של המקרקעין לפיה מחושבת ההשבחה. יסוד הקשר הסיבתי עולה אף מלשונו של סעיף 1 לתוספת המגדיר "השבחה" כ"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית...". בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתו"ב י-ם נקבע כי "היטל השבחה מוטל על השבחת-תכנון, ואך-ורק על השבחת-תכנון...בחישוב השבחתם של מקרקעין לא תובא במניין, אלא השבחה הקשורה בקשר סיבתי ישיר לתכנית המשביחה. על השמאי לחלץ ולבודד את המרכיב של השבחת התכנון מכל יתר המרכיבים שהביאו לעליית שוויים של המקרקעין, ורק השבחה זו תשמש נושא להיטל השבחה".

ענייננו, באופן חישוב ההשבחה, מקום שבו נדחה תשלום ההיטל בגין תכנית משביחה אחת, עד למועד מימוש הזכויות במקרקעין, אך בטרם בוצע התשלום אושרה תכנית נוספת או אושרו מספר תכניות נוספות לגבי אותם מקרקעין. במצב דברים כזה עוסקת הוראת סעיף 4(5) לתוספת. לשון הסעיף היא כידוע נקודת המוצא למלאכת פרשנותה של כל הוראת חוק. במקרה שלפנינו, מאפשרת לשון הסעיף פירושים שונים באשר לשיטת החישוב שניתן לאמץ. הסעיף מורה כי יש להתייחס אל ההשבחה אשר ארעה בין שתי נקודות על ציר הזמן: האחת – בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה והשנייה – מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה, אך הוא אינו מורה אותנו מהי השיטה אשר לפיה יש לחשב את ההשבחה שחלה בשווי המקרקעין בין שני מועדים אלה.

שיטת המקפצה, אותה אימץ בימ"ש קמא, משמיעה לנו השוואה בין שווי השוק של המקרקעין נשוא השומה בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה ובין שווי השוק של מקרקעין אלה מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה. הערכת שווי השוק ערב אישורה של התכנית הראשונה נעשית תוך נטרול ציפיות השוק הקיימות כתוצאה מהליכי התכנון, והשווי המתקבל מוצמד למועד אישורה של התכנית האחרונה על מנת לנטרל את שחיקת האינפלציה. לאחר מכן מופחת שווי זה משווים של המקרקעין מיד לאחר אישור התכנית האחרונה ומתקבלת ההשבחה לפי שיטת המקפצה. לעומת זאת, שיטת המדרגות משמעותה חישוב כל אחת מן ההשבחות בנפרד תוך השוואת שווי המקרקעין בסמוך לפני ומיד אחרי אישורה של כל תכנית ותכנית. שיערוכן של ההשבחות למועד אישור התכנית האחרונה וסיכום סך כל ההשבחות מהווה את סכום ההשבחה הכוללת ממנה ייגזר ההיטל.

הפער המתקבל בסכום ההשבחה על פי כל אחת משתי שיטות החישוב מדגים את חסרונה הגדול של שיטת המקפצה, הכוללת בגדר חישוב ההשבחה את כל העליות הכלליות בשווי השוק של המקרקעין, אף כשאלה אינן נובעות כלל וכלל מן הפעילות התכנונית המשביחה. בעניין קרית בית הכרם הנ"ל, היה השופט אור ער לקושי זה ולפיכך, העלה את האפשרות להפחית מסכום ההשבחה המתקבל על פי שיטת המקפצה, את שיעור העלייה הכללית בשווי השוק של המקרקעין שחלה בין התכנית הראשונה לאחרונה, ככל שהוא אינו נובע מן הפעילות התכנונית המשביחה. בספרות המקצועית כונתה שיטה זו "שיטת המקפצה המנטרלת". שיטה זו שואפת לנטרל את העלייה הכללית בשווי השוק של המקרקעין, ככל שהייתה כזו, בין המועד שבו אושרה התכנית הראשונה למועד שבו אושרה התכנית האחרונה. המשמעות המעשית הנובעת מכך היא הערכת שווי המקרקעין פעמיים לאותו מועד עצמו, הוא מועד אישורה של התכנית האחרונה (להלן: המועד הקובע). פעם אחת תבוצע ההערכה ללא ההשבחות הנובעות מן התכניות שאושרו, ופעם נוספת יוערכו המקרקעין במצבם לאחר אישור התכנית האחרונה. הערכת שווי המקרקעין פעמיים למועד הקובע, כאמור, שקולה להשוואה בין שוויים של המקרקעין המושבחים לבין שוויים של מקרקעין זהים אשר לא הושבחו וההפרש בין שתי הערכות אלה משקף את ההשבחה בשווי המקרקעין כתוצאה מן התכניות השונות, כערכה במועד הקובע. החישוב כולל על כן את העלייה הכללית בשווי השוק של הזכויות המושבחות נשוא השומה מאז מועד אישורה של כל תכנית ועד המועד הקובע. הפער בין סכום ההשבחה שיתקבל בשיטת חישוב זו ובין סכום ההשבחה שיתקבל על פי שיטת המדרגות גדל ככל שהעלייה הכללית בשווי השוק של המקרקעין גבוהה מעליית המדד בתקופה שבין אישור התכנית הראשונה לאישור התכנית. זאת, משום שעל פי שיטת "המקפצה המנטרלת" תכלול ההשבחה בצד עליית השווי הנובעת מן הפעילות התכנונית ובצד הפרשי ההצמדה הנובעים מעליית המדד, גם את העלייה הכללית בשווי השוק של הזכויות המושבחות. לפי שיטת המדרגות, לעומת זאת, יחושב בנפרד סכומה של כל השבחה והשבחה למועד התכנית המשביחה, ואליו יתווספו הפרשי הצמדה למדד מאותו מועד ועד מועד אישור התכנית האחרונה.

נראה, כי מבין שלוש השיטות הנ"ל, שיטת המקפצה כפשוטה, היא השיטה המגשימה פחות מכולן את היסוד הכללי הטבוע בהסדר הסטטוטורי והוא יסוד הקשר הסיבתי הישיר הצריך להתקיים בין הפעילות התכנונית ובין ההשבחה נשוא ההיטל. שיטה זו חושפת את בעל המקרקעין לתשלום היטל אשר סכומו נקבע במידה רבה על פי תנודות בשווי המקרקעין שאין להן קשר כלשהו לפעילות התכנונית המצדיקה את ההיטל. בכך סוטה שיטת המקפצה באופן בולט, מעקרון הקשר הסיבתי שיש לקיים בין הפעילות התכנונית לבין ההשבחה. לפיכך, אין מקום לאמץ את שיטת המקפצה כשיטה הראויה לחישוב ההשבחה לצורך סעיף 4(5) לתוספת.

שיטת "המקפצה המנטרלת" מרפאה חלק נכבד מן העיוותים העלולים להיווצר, כאמור, בחישוב על פי שיטת המקפצה והבחינה תיעשה אל מול שיטת המדרגות. ככל שהדבר נוגע ליעילות הליכי השומה ופישוטם, יש לשיטת "המקפצה המנטרלת" יתרון בולט על פני שיטת המדרגות. זאת משום שעל פי שיטת המדרגות, נדרשים חישובים רבים יותר לעניין שווי המקרקעין לפני ואחרי כל אחת מן התכניות המשביחות. על פי שיטת "המקפצה המנטרלת" לעומת זאת, נדרשים שני חישובים בלבד, שניהם למועד הקובע, האחד ללא הזכויות המשביחות על פי כל התכניות שאושרו והשני כולל את שוויין של זכויות אלה, כערכן למועד הקובע. יתרון זה שבפישוט הליכי השומה מתיישב עם האינטרס הציבורי הכללי הקיים בייעול מערכת גביית המס ובהקלה עליה.

אלא שהאיזון הראוי בין האינטרסים שבכל שיטת חישוב, מצריך דירוג של העקרונות והאינטרסים המתנגשים על פי חשיבותם החברתית היחסית כאשר תועדף שיטת החישוב המשיגה תוצאה מדויקת יותר בקביעת סכום ההשבחה הנובע ישירות מן הפעילות התכנונית.

בענייננו, עדיפה שיטת המדרגות המתיישבת עם אינטרס הפרט שלא להיות מחויב בהיטל-יתר אשר כולל בגדר חישוב ההשבחה, עליית שווי של הזכויות המשביחות שאינה נובעת באופן ישיר מן הפעילות התכנונית של הרשות ואינה מבטאת על כן את התעשרותו כתוצאה מאותה פעילות. בה במידה, מתיישב דירוג זה עם אינטרס הרשות למנוע חיוב בחסר של היטל ההשבחה באותם המקרים שבהם ירד שווי השוק של הזכויות המשביחות בתקופה הרלוונטית שכן, היטל בחסר כאמור, עלול ליצור מחסור במשאבים נזילים הנחוצים לפעילות התכנונית.

מכאן, ששיטת החישוב הראויה לעניין סעיף 4(5) הינה שיטת המדרגות, שיטה בה האינטרס החברתי שביסוד ההיטל יוצא נשכר, משום ששיטה זו מקיימת באופן מיטבי את הקשר הסיבתי הישיר בין הפעילות התכנונית ובין ההשבחה החייבת בהיטל.