מפת ההתחדשות העירונית נחשפת: ירושלים מובילה בתכנון, בת ים וגבעתיים דוחפות את הביצוע

דו"ח הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לשנת 2025 מצביע על עומק השינוי שעובר שוק הדיור בישראל. במשך שנים התחדשות עירונית נתפסה כמסלול משלים לבנייה חדשה, בעיקר באזורי ביקוש ובשכונות ותיקות במרכז הארץ. הנתונים החדשים מראים שהמצב השתנה: התחדשות עירונית כבר תופסת נתח משמעותי מהתכנון, מהיתרי הבנייה ומהתחלות הבנייה בפועל.

 לפי הדו"ח, 35% מכלל יחידות הדיור שקיבלו היתרי בנייה במוסדות התכנון בשנת 2025 היו במסגרת התחדשות עירונית, ו-28% מכלל התחלות הבנייה הגיעו מפרויקטים של הריסה ובנייה מחדש, עיבוי ותוספת דירות לבניינים קיימים. בנוסף, כל דירה חמישית שנמכרה בשוק, נבנתה בפרויקט התחדשות עירונית. אלה כבר לא נתונים של נישה, אלא של מסלול מרכזי בשוק הדיור.

המעבר הזה לא נובע רק ממדיניות תכנון, אלא גם מהמציאות בשטח. ישראל מתקשה לייצר מספיק קרקעות זמינות לבנייה באזורי הביקוש, ובמקביל חלק גדול ממלאי הדירות הישן נמצא בבניינים שאינם ממוגנים ואינם מותאמים לרעידות אדמה. המלחמה חידדה את הצורך בממ"דים, בחיזוק מבנים ובשיקום שכונות ותיקות, בעיקר בערים סמוכות גבול ובאזורים בעלי סיכון סיסמי. לכן התחדשות עירונית כבר אינה רק דרך להוסיף דירות לשוק, אלא גם כלי לשיפור הביטחון האישי של הדיירים, לשדרוג תשתיות ולחידוש מרקמים עירוניים ישנים.

תכניות פינוי ובינוי שאושרו בשנת 2025 (לפי היקף יחידות הדיור המוצעות)

ירושלים מובילה, תל-אביב אחריה: מפת הערים של ההתחדשות העירונית

 בתחום התכנון נרשם בשנת 2025 שיא חדש. במהלך השנה אושרו 186 תוכניות מפורטות למתחמי פינוי־בינוי, הכוללות 75,925 יחידות דיור, מהן 55,074 דירות תוספתיות. לשם השוואה, בשנת 2015 אושרו תוכניות שכללו 6,214 יחידות דיור בלבד. בתוך עשור, היקף יחידות הדיור בתוכניות פינוי־בינוי שאושרו זינק ביותר מפי 12. במבט על הערים המובילות, ירושלים נמצאת בפער ברור בראש הרשימה. בעיר אושרו בשנת 2025 54 תוכניות פינוי־בינוי, הכוללות 15,240 יחידות דיור מוצעות במקום 2,985 דירות קיימות. זהו היקף חריג גם במספר התוכניות וגם במספר הדירות, והוא מציב את ירושלים כעיר המרכזית בישראל בתכנון התחדשות עירונית.

 במקום השני נמצאת תל אביב-יפו, עם 17 תוכניות ו-6,815 יחידות דיור מוצעות במקום 2,069 דירות קיימות. אחריה מגיעה לוד, עם תוכנית אחת גדולה במיוחד הכוללת 6,792 דירות מוצעות במקום 875 דירות קיימות. הנתון של לוד חשוב, משום שהוא מראה שהתחדשות עירונית כבר לא נשארת רק בערי היוקרה של גוש דן. היא עוברת גם לערים במעגלי ביקוש מתרחבים, שבהן יש פוטנציאל גדול לחידוש שכונות ותיקות.

החמישייה הפותחת בתוכניות פינוי-בינוי שאושרו בשנת 2025 כוללת את ירושלים עם 15,240 דירות מוצעות, תל אביב־יפו עם 6,815, לוד עם 6,792, אשדוד עם 5,335 וחיפה עם 4,605 דירות מוצעות. אחריהן נמצאות טירת כרמל עם 3,428 דירות, חדרה עם 3,371, פתח תקווה עם 3,058, באר שבע עם 2,624 ונתניה עם 2,609 דירות מוצעות. ביחס לגודל האוכלוסייה, טירת כרמל מובילה במספר יחידות הדיור שאושרו בתוכניות פינוי־בינוי, ואחריה לוד וחדרה.

בשלב ההיתרים התמונה מעט שונה. בשנת 2025 ניתנו היתרי בנייה ל-28,902 יחידות דיור בהתחדשות עירונית. מתוכן 13,066 דירות במתחמי פינוי־בינוי ו-15,836 דירות במיזמי התחדשות בניינית. זהו הנתון השני בגובהו אי פעם בהיתרי פינוי־בינוי, והוא גבוה בכ-42% לעומת 2023. עם זאת, ביחס ל-2024 נרשמה ירידה של כ-15% בהיתרים לפינוי־בינוי. הירידה הזו מלמדת שהשוק מתקדם, אבל עדיין מתקשה להעביר תוכניות מאושרות לביצוע בקצב הרצוי, בעיקר בסביבה של ריבית גבוהה, עלויות מימון יקרות, מחסור בכוח אדם והשפעות המלחמה.

• רוב של 51% לפינוי בינוי: מינהל התכנון מקדם הפחתת רף ההסכמה
• רמת גן מקדמת 1,514 דירות חדשות בשישה מתחמי התחדשות עירונית

 בהיתרי פינוי-בינוי ירושלים מובילה, עם 4,092 יחידות דיור שקיבלו היתר בשנת 2025. אחריה נמצאות בת ים עם 1,766 יחידות דיור, פתח תקווה עם 947, תל אביב־יפו עם 901 וחיפה עם 895. כלומר, גם בשלב הביצוע ירושלים שומרת על מעמדה, אבל המרכז עדיין מחזיק משקל גבוה מאוד בהפיכת התכנון לאתרי בנייה.

הערים המובילות במתן היתרי בניה להתחדשות בניינית לשנת 2025

היתרי בנייה:

• ממחזרים משכנתא - ככה משלמים פחות היום, אבל יותר בעתיד
• ישראל קנדה מוכרת יותר דירות, אבל בשדה דב יש האטה

המרכז עדיין מוביל, אבל הצפון מתחיל לזוז

 המרכז ממשיך להיות האזור שבו ההתחדשות העירונית מתקדמת מהר יותר. הסיבה פשוטה: ערכי קרקע גבוהים, ביקוש חזק לדירות ויכולת כלכלית טובה יותר להוציא פרויקטים לפועל. ערים כמו תל אביב, פתח תקווה, בת ים, גבעתיים, יהוד־מונוסון, הרצליה ונתניה בולטות במיוחד בשלבי ההיתרים והביצוע. באזורים האלה, היזם יכול לממן את הריסת הבניין הישן, בניית דירות חדשות, תשתיות, היטלים ועלויות מימון, ועדיין להגיע לכדאיות כלכלית. אבל הדו"ח מראה שגם בצפון מתחילה תזוזה משמעותית. 

חיפה נכנסת לרשימת הערים הבולטות גם בתכנון וגם בהיתרים: בשנת 2025 אושרו בעיר 10 תוכניות פינוי־בינוי, הכוללות 4,605 יחידות דיור מוצעות, ובמקביל ניתנו בה היתרים ל-895 יחידות דיור במיזמי פינוי־בינוי. בנוסף, בחיפה נרשמה עלייה של כ-70% במספר יחידות הדיור שקיבלו היתר במסלול התחדשות בניינית לעומת 2024. זהו נתון חשוב לעיר ותיקה עם מלאי רחב של בניינים ישנים, חלקם באזורים הזקוקים לחיזוק ולחידוש.

גם טירת כרמל וחדרה הופכות לשחקניות משמעותיות יותר. טירת כרמל רשמה 4 תוכניות שאושרו עם 3,428 יחידות דיור מוצעות, וחדרה רשמה 9 תוכניות עם 3,371 יחידות דיור מוצעות. הנתונים האלה מצביעים על התפשטות ההתחדשות העירונית צפונה, לא רק לחיפה אלא גם לערים סמוכות ולמעגלי ביקוש חדשים. זו מגמה חשובה, משום שהיא יכולה לשנות את מרכז הכובד של שוק הדיור בשנים הקרובות.

אחת ההתפתחויות המרכזיות בדו"ח היא העלייה של התחדשות בניינית לאחר פקיעת תמ"א 38. בשנת 2024 פקעה תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, ובמקומה מקודמות תוכניות עירוניות שמותאמות לכל רשות מקומית. לפי הדו"ח, בשנת 2025 קודמו או אושרו תוכניות התחדשות בניינית ב-21 ערים. ב-18 מהן התוכניות מומנו ותוכננו על ידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. 

פוטנציאל הכולל של התוכניות האלה עומד על 622,192 יחידות דיור חדשות ומחודשות ב-36,653 מבנים. בערים כמו כפר סבא, פתח תקווה, באר שבע ולוד כבר אושרו תוכניות עירוניות מחליפות תמ"א 38. תוכניות נוספות נמצאות בשלבים שונים בחיפה, בת ים, אשקלון, בני ברק, בית שמש, רחובות, טירת כרמל, רמת השרון וקריית שמונה. המעבר הזה משנה את אופי השוק: פחות בקשות נקודתיות לבניין בודד, ויותר תכנון עירוני כולל שמנסה להסדיר מראש זכויות, תשתיות, חניה, שטחי ציבור ומיגון.

בדרום יש תוכניות גדולות, אבל הכדאיות עדיין תלויה במדינה

 בדרום התמונה שונה. מצד אחד, יש פעילות תכנונית משמעותית. אשדוד נמצאת בחמישייה הפותחת עם 5 תוכניות ו-5,335 יחידות דיור מוצעות. באר שבע רשמה 10 תוכניות עם 2,624 יחידות דיור מוצעות. מעבר לכך, הרשות מקדמת תוכניות רבות בנגב וביישובי גבול, כולל שדרות, אופקים, נתיבות ואילת. בשדרות מקודמים כמה מתחמים משמעותיים: מתחם הפלמ"ח עם 515 דירות מוצעות, הרב בן נון עם 801 דירות, משה זרח ניצן עם 720 דירות, יגאל אלון עם 1,152 דירות ומנחם בגין־יהודה הלוי עם 936 דירות.

בנתיבות מקודמות שתי תוכניות גדולות במיוחד בעיר העתיקה: מתחם מערב עם 6,500 דירות מוצעות ומתחם מזרח עם 5,409 דירות מוצעות. באילת מקודמים כמה מתחמים בשכונות הוותיקות, ובהם ירושלים השלמה־קדש, ברנע, צין־פארן, סמטת המערות, אילות־לוס אנג'לס והתמרים. אבל בניגוד למרכז, בדרום ובחלק מערי הצפון ערכי הקרקע נמוכים יותר, ולכן פרויקטים רבים אינם יכולים לצאת לדרך רק מכוח השוק. 

במקומות האלה נדרש סיוע ממשלתי, קרקע משלימה או מענקים, אחרת התוכניות עלולות להישאר על הנייר. זו נקודת המבחן המרכזית של ההתחדשות העירונית מחוץ למרכז: לא רק לאשר תוכניות, אלא להפוך אותן למיזמים כלכליים שניתן לבצע. הסכמי המסגרת עם הרשויות המקומיות הם אחד הכלים שנועדו להתמודד עם הבעיה הזו. ההסכמים מעניקים לרשות המקומית תמריץ כספי עבור הוצאת היתרי בנייה בהתחדשות עירונית, כדי לסייע במימון תשתיות ומוסדות ציבור. 

בשנת 2025 חולקו מענקים ראשונים במסגרת הסכמי דור ב' בהיקף של כ-42 מיליון שקל לרשויות כמו חולון, יהוד־מונוסון, פתח תקווה, רמלה ואור יהודה. בסך הכול, התמריצים שניתנו בשנת 2025 בגין היתרים שהונפקו בשנת 2024 עמדו על כ-110 מיליון שקל.

מהדו"ח עולה ששוק ההתחדשות העירונית התקדם שלב. התכנון רץ קדימה, ההיתרים נמצאים ברמה גבוהה, והתחום תופס נתח גדול יותר מהתחלות הבנייה. במרכז, השוק יודע לעבוד כשהכדאיות קיימת. בצפון ובדרום, ובמיוחד בערי גבול או בערים ותיקות עם ערכי קרקע נמוכים, המדינה תצטרך להיות שחקן פעיל יותר. בלי זה, הפער בין תוכנית מאושרת לבין אתר בנייה פעיל יישאר גדול מדי.

מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, יהודה מורגנשטרן :  "דוח 2025 מציג תמונה ברורה, ההתחדשות העירונית ממשיכה לשבור שיאים ולהפוך לחלק משמעותי יותר ויותר משוק הדיור בישראל. מאחורי הנתונים עומדת עבודה יומיומית של הממשלה, הרשויות המקומיות וכלל השותפים לדרך, שפעלו יחד להסרת חסמים, לקיצור תהליכים ולהרחבת היקפי הפעילות בשטח. היום אנחנו כבר רואים את השינוי בצורה ברורה בנתונים: ההתחדשות העירונית מהווה חלק משמעותי מהתחלות הבנייה בישראל, נתון שממחיש כי מדובר כבר במנוע מרכזי של שוק הדיור ולא במסלול משלים. כשאנחנו רואים עשרות אלפי יחידות דיור חדשות, גידול בהיתרי הבנייה ועלייה עקבית בפעילות בכל רחבי הארץ, אנחנו מבינים שהתחדשות עירונית היא כבר לא רק כלי תכנוני, אלא מנוע משמעותי לחיזוק הערים, להגדלת היצע הדיור ולשיפור איכות החיים של התושבים. עכשיו המטרה היא להמשיך את התנופה, להרחיב אותה לעוד ערים ואזורים, ולהבטיח שהצמיחה שאנחנו רואים היום תהפוך למציאות ארוכת טווח עבור אזרחי ישראל".

יורי גמרמן, מנהל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית: "בשנת 2026 הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מתכוונת לפעול להאצת מימוש תוכניות מאושרות והבאתן לשלב ההיתרים והתחלות הבניה. נפעל ביתר שאת לקיצור תהליכים בענף ההתחדשות העירונית, הסרת חסמים, לשיפור הכלים הכלכליים וזאת לצד המשך עבודה מאומצת לקידום מהיר של התחדשות עירונית בכל חלקי הארץ ובמיוחד באזורים שנפגעו במהלך המלחמה. תפיסתי כי ההתחדשות והשיקום הם הזדמנות לבנות מחדש טוב ובטוח יותר וגם מענה לאתגרים הלאומיים העתידים ".