מנהלי/דין התנית אישור עיריה בתשלום היטלי עבר/עליון

עובדות וטענות: מקורם של ההליכים המשפטיים בין בעלי הדין, במספר עסקאות מקרקעין במסגרתן רכש המשיב 1 את חלקות 132 ו-587 מידי משיבות 3-2 בהתאמה, ואת חלקות 198 ו–588 מידי מינהל מקרקעי ישראל. לאחר רכישת המקרקעין, בנה המשיב על המקרקעין 4 יחידות דיור אשר נמכרו במועדים שונים. אף על פי כן, הבעלות בחלקות 132 ו-587 נותרה רשומה על שם המשיבות 3-2 ואילו הבעלות בחלקות 198 ו-588 נותרה רשומה על שם מינהל מקרקעי ישראל. הרוכשים, הם המשיבים 11-4 הנם רוכשי הדירות הרשאים להירשם כבעלי הזכויות בהן.

עובר לבניית יחידות הדיור, ביקש המשיב מהעירייה היתר בנייה כמתחייב על פי דין. קבלת ההיתר הותנתה על ידי העירייה בתשלום כל תשלומי החובה החלים על הנכס. המשיב קיבל את היתר הבנייה המבוקש, לאחר ששילם לעירייה אגרות בנייה, היטל תיעול והיטלי השבחה. בשנת 2001, פנה שוב המשיב לעירייה וביקש לקבל אישור לטאבו, שבלעדיו לא ניתן להשלים את העברת הזכויות במקרקעין לרוכשי הדירות. העירייה סירבה ליתן אישור זה והתנתה את קבלתו בתשלומים נוספים: תשלום היטל השבחה בגין תב"ע משנת 1990 שעניינה זכויות בנייה במרתפי יחידות הדיור (להלן: תוכנית המרתפים) ותשלום היטל השבחה בגין תב"ע משנת 2000, שעניינה הרחבת זכויות הבניה על גגות יחידות הדיור (להלן: תוכנית הגגות). כמו כן, נתבקש המשיב לשאת בהיטל הנחת צינורות ובאגרת תיעול וזאת בנוסף לתשלומים ששילם עובר למתן היתר הבניה.

המשיבים, שסירבו לשאת בתשלומים המפורטים, עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים וביקשו כי יורה לעירייה ליתן להם את אישור הטאבו, שכן אין הם חבים בתשלומים בהם התנתה העירייה את מתן האישור. עתירת המשיבים נתקבלה ובית המשפט חייב את העירייה במתן אישור הטאבו.

מכאן הערעור.

דיון משפטי: כב' הש' ע' ארבל (דעת הרוב): היטל הנחת צינורות ואגרת תיעול: המחלוקת בין בעלי הדין נוגעת לשתי סוגיות – סמכותה של הרשות לבצע תיקון טעות שנפלה בעבר, לטענתה, בחישוב חובותיו של המשיב כלפיה, ואופייה של התיישנות החובות.

אשר לסוגיה הראשונה. ככלל, לרשות מנהלית נתונה הסמכות לתקן את החלטתה המנהלית, אף בהיעדר מקור נורמטיבי ספציפי המקנה סמכות לעשות כן, וזאת מכוח העקרונות הכלליים של דיני המנהל הציבורי (ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת נ' עיריית טירת הכרמל). העמדה לפיה מוסמכת הרשות לתקן טעות מנהלית נתמכת בשיקולים שונים. כך, תיקון טעות מנהלית עשוי למנוע הפלייתו של אזרח שיצא נשכר מטעות כזו או אחרת של הרשות המנהלית, לעומת אזרחים שלא זכו "ליהנות" מהשגגה שנפלה בידה. הצורך בתיקון הטעות המנהלית אף נתמך על ידי האינטרס הציבורי שעניינו צדק חלוקתי והחשיבות הטמונה בהקפדה על ניצול כספי הציבור בדרך היעילה ביותר. מן הצד השני, שיקולים רבים תומכים בעמדה העקרונית לפיה יש לצמצם את אפשרותה של הרשות לתקן טעויות כאמור. בין היתר, ניתן למנות את החשיבות הטמונה ביציבות הדין והוודאות המשפטית, ובמיוחד בכל הנוגע להחלטות מנהליות הנוגעות לתחום המיסוי על גווניו השונים. סביר להניח שנקיטת מדיניות משפטית זו, המצמצמת את האפשרות לפעול לתיקון טעויות מנהליות, מקימה תמריץ לרשויות השלטון לשאוף לניהול יעיל יותר של מנגנוני האכיפה העומדים לרשותן ולבדיקה קפדנית יותר שלהן את עצמן.

גישות שונות קיימות באשר לנקודת האיזון הרצויה בין השיקולים השונים בסוגיה זו. לנוכח אמות המידה שפותחו בפסיקה ובספרות, אין מקום לאפשר את תיקון הטעות שנפלה בידי המערערת במקרה דנן. אין חולק כי במקרה שלפנינו לא נפל כל פגם במעשי המשיב, אלא הטעות, ככל שאכן נפלה כזו, כל כולה מקורה ברשות המקומית. המערערת לא הצליחה להצביע על מקור הטעות הנטענת ולא נתנה כל הסבר מדוע לא חויב המשיב ביתרת החובות כבר בעת מסירת היתר הבניה ביום 16.4.91. בנסיבות אלו, בהן מתקשה הרשות להציג את הבסיס העובדתי בדבר מקור טעותה, יטה בית המשפט שלא לאפשר את תיקונה (ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ).

מעת מועד מתן היתר הבניה למשיב ועד דרישת התשלום חלף כעשור. מדובר בפרק זמן ארוך ובמיוחד לאור העובדה, שלמשיב אין כל זיקה לנכס מזה זמן ניכר. המשיב הסתמך בפועל על החלטת הרשות בדבר חובותיו כך שסביר שאם היה מודע לחובותיו היו אלה באים לידי ביטוי בתמורה שנתקבלה בעבור יחידות הדיור. נוכח כך, אין מקום לאפשר את תיקון הטעות הנטענת על ידי המערערת.

היטל ההשבחה בגין אישור תוכנית הגגות: הבסיס הרעיוני להטלת החבות בהיטל, מבוסס על השתתפותו של האזרח, הנהנה מהשבחת המקרקעין, בהוצאות התכנון והפיתוח הכלליות של רשויות התכנון ולאו דווקא ביחס להוצאות התכנון הקשורות לתוכנית המשביחה בגינה מחויב הפרט.

תוכנית הגגות אושרה זמן ניכר לאחר כריתת החוזה למכר המקרקעין בין המשיבים לרוכשי הדירות. בעלי הדין חלוקים בדבר מיהות החייב בהיטל ההשבחה, מקום שהתוכנית המשביחה נכנסה לתוקף לאחר כריתת החוזה בין הצדדים ולפני השלמת העסקה, כהגדרתה בסעיף 7 לחוק המקרקעין. בעניין זה פסק בית המשפט המחוזי כי בנסיבות שבפנינו רוכשי הדירות הם החייבים בהיטל, וזאת לאור מעמדם כ"בעלים שביושר", עד להשלמת העסקה.

השאלה היא האם פרשנותו הנכונה של סעיף 2(א) לתוספת לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, תביא להרחבת המונח "בעלם של מקרקעין" גם ל"בעלים שביושר"?

לשון הסעיף "סובלת" את שתי המשמעויות הלשוניות בהן נאחזים הצדדים ומחלוקת זו, ראוי לה שתוכרע על פי תכליתו של היטל ההשבחה. כאמור, על מנת לממש את תכליתו של היטל ההשבחה יש לחייב בהיטל זה את הנהנה מהשבחת המקרקעין. צדק בית המשפט המחוזי בקביעתו. אחד המועדים המהווים "מימוש זכויות" הינו המועד של כריתת החוזה למכר המקרקעין. לפיכך, אך הגיוני הוא שנקודה זו תהווה נקודת המעבר בין חובתו של המוכר בהיטל השבחה לבין חובתו של הרוכש. דהיינו, תוכניות שאושרו בטרם כריתת החוזה, יחויב מוכר המקרקעין בהיטל השבחה בגינן, בעוד שתוכניות שאושרו לאחר כריתת החוזה, יחויב הרוכש בתשלום היטל ההשבחה בגינן. תוצאה זו מביאה לוודאות משפטית באשר למיהות החייב בתשלום היטל ההשבחה. כמו כן, מדובר בתוצאה ראויה, שכן לאחר כריתת החוזה כבול מוכר המקרקעין למחיר שהוסכם בין הצדדים, ואין הוא יכול לגלם יותר במסגרת מחיר זה, את השבחת המקרקעין. לפיכך, אף לא ראוי שיחול עליו היטל השבחת המקרקעין.

כאמור, תוכנית הגגות אושרה בשנת 2000, שנים רבות לאחר כריתת חוזי המכר בין המשיב לרוכשי הדירות. נוכח האמור, רוכשי הדירות הם החייבים בתשלום היטל ההשבחה בגין תוכנית זו ודין ערעור העירייה בעניין תוכנית הגגות להידחות.

היטל השבחה בגין תוכנית המרתפים: במועד אישור תוכנית המרתפים היה מינהל מקרקעי ישראל הבעלים הרשום של חלקה 198. חוזה המכר בין המינהל לבין המשיבים 1 ו-2 נחתם רק לאחר כניסת תוכנית המרתפים לתוקף. לפיכך, בהתאם לאמור, מינהל מקרקעי ישראל הוא הנישום החייב בתשלום היטל ההשבחה בגין תוכנית זו.

אשר לחלקות 132 ו-587: מועד תשלומו של היטל ההשבחה אינו קבוע, אלא מותנה בהתקיימותו של אירוע "מימוש זכויות", כהגדרתו בסעיף 1(א) לתוספת. כך, מועד החיוב הרעיוני בהיטל ההשבחה מופרד ממועד החיוב בתשלום. בעוד שהחיוב בהיטל בא לעולם עם השבחת המקרקעין, בעל הזכויות במקרקעין אינו חייב בתשלום, אלא במועד המימוש, מועד בו נתפס בעל הזכויות כמי שניצל את ההשבחה במקרקעין והפיק ממנה תועלת. זאת, בעיקר בשל הקושי העשוי לעמוד בפני בעל זכויות במקרקעין שהושבחו בהשגת מקורות מימון לשם תשלום ההיטל בטרם הספיק "לתרגם" את השבחת המקרקעין להטבה כספית מוחשית.

בית המשפט לעניינים מנהליים קבע בפסק דינו שאירוע המימוש הראשון שהתקיים במקרה דנן השתכלל עם מתן היתר הבניה ואין המערערת רשאית לדרוש תשלום היטל השבחה בגין אירוע מימוש שהתקיים במועד מאוחר יותר. בהקשר זה טוענת המערערת, כי במקרה דנן מתן היתר הבניה אינו מהווה "אירוע מימוש" כהגדרתו בסעיף 1(א) לתוספת. יש טעם בטענת המערערת בעניין זה. סעיף 1(א)(1) לתוספת מגדיר את מימוש הזכויות, על דרך מתן היתר בניה, כ"קבלת היתר...שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור התוכנית". סעיף זה מתנה אפוא את השתכללותו של אירוע המימוש בקיומו של קשר סיבתי בין התוכנית המשביחה לבין תוכנו של היתר הבניה. התיבה "העברתם" עניינה במועד השלמת עסקת המקרקעין הבאה לידי ביטוי עם העברת רישומן של הזכויות במרשם המקרקעין. עמדה זו, כך ניתן לטעון, מתיישבת עם תכליתו של עיקרון המימוש, הדוחה את מועד תשלום היטל ההשבחה למועד מימוש הזכויות. אין להתעלם מכך שמועד השלמת עסקה במקרקעין על ידי רישום הזכויות המועברות הנו מועד קל לזיהוי. אין חולק כי מועד זה הנו מדויק, קל לאיתור, ולכן לא צפויות מחלוקות משפטיות רבות באשר למועד השלמת העסקה. מן הצד השני, איתור המועד המדויק בו נכרת הסכם בין צדדים לעסקת מקרקעין עשוי להתברר כמלאכה שאינה פשוטה כלל ועיקר, במיוחד לאור אופייה המורכב של עסקת מקרקעין.

ברי, כי קביעת מועד המימוש בעת השלמתה של עסקת המקרקעין ורישומה צפוי להוות פתרון יעיל יותר ולחסוך זמן שיפוטי, וזאת בהיותו אירוע ודאי וברור. מכל מקום, בע"א 1321/02 נווה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז נפסק, כי מועד מימוש הזכויות הינו בעת כריתת החוזה ולפיכך נתייחס למועד זה כמועד מימוש הזכויות גם בעניין שבפנינו.

עם זאת, על חוזים אלו נודע לעירייה רק במועד הגשת הבקשה לקבלת אישור לטאבו. מובן, כי אין לצפות מהעירייה להשיג מידע זה בעצמה. לכן ניתן לראות בהודעה על היטל ההשבחה לאחר הגשת הבקשה לקבלת אישור לטאבו משום עמידת המערערת בחובת ההודעה הקבועה בסעיף 6(ב) לתוספת. הודעה במועד זה, דינה כהודעה "עקב מימוש זכויות".

המשיבים טוענים, כי על העירייה לדרוש את תשלום ההיטל בהזדמנות הראשונה, דהיינו בקרות המקרה הראשון של מימוש זכויות. נפסק, כי לעירייה נודע על מימוש הזכות מתוך בקשת האישור לטאבו ואז הודיעה על חובת התשלום עבור היטל ההשבחה. לפיכך, אין לומר כי המערערת החמיצה את "ההזדמנות הראשונה" להטלת ההיטל. מאחר שהבקשה לקבלת אישור לטאבו הוגשה למערערת בשנת 2001, טרם חלפו שבע שנות תקופת ההתיישנות ועל המשיב לשאת בהיטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים לגבי חלקות מספר 132 ו-587, וכי בדין לא ניתן לו אישור לטאבו בשל כך.