תו"ב/היקף סמכותה של ו' מקומית לשינוי תכניות/עליון

עובדות וטענות: המשיבות 3-1 הן בעלות זכויות בקניון מסחרי ובמגדלי משרדים המצויים במרכז העיר רחובות. המשיבות 5 ו-6 הן יוזמות תכנית ובעלות הזכויות במקרקעין נשוא הערעור, שבתחומם הוקם קניון מסחרי. התכנית בה עסקינן, מהווה, בין היתר, שינוי לתכנית המקורית לאזור תעסוקה במערב רחובות, שאושרה בשנת 1994 על ידי הוועדה המחוזית. התכנית כללה 4 מגרשים, ששלושה מהם יועדו לתעשיה ומלאכה, והרביעי לתעשיה מלאכה ומסחר. מטרתה של התכנית המקורית היתה להכשיר בדיעבד את הקמתו של הקניון, שנבנה לאחר שהוועדה המקומית אישרה את כל הבקשות שהגישו היזמים להיתרי בניה ולשימוש חורג – מייעוד לתעשיה ומלאכה לייעוד למסחר. את אפשרות הבניה לצורכי מסחר בתחומי מגרש 6, שיועד רק לתעשיה ומלאכה, ביקשה התכנית להשיג באמצעות שינוי חלוקת שטחי הבניה על פי סעיף 62א(א)(6) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, כך שניתן יהיה להעביר שטחי בניה ממגרש 7 למגרש 6 של עד 50% מזכויות הבניה של מגרש 6. כלומר, על פי התכנית, אמורים היו להיווסף למגרש 6 שטחי בניה המיועדים למסחר, בהיקף של 50% מזכויות הבניה של מגרש זה.

ההתנגדות שהגישו המשיבות 3-1 לתכנית המקורית נדחתה, וכך גם נדחה הערר שהגישו ואף בקשתן ליתן להן רשות לערור בפני הוועדה המחוזית. משכך, עתרו המשיבות 3-1 לבית המשפט קמא. בעוד העתירה תלויה ועומדת, סירב הממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים (מערער 2) לאשר את התכנית המקורית, בקבעו, כי זכויות בניה המועברות ממגרש למגרש אינן שומרות על ייעודן המקורי אלא מקבלות את ייעודו של המגרש הקולט. לכן, התכנית המקורית, שביקשה להעביר זכויות בניה ממגרש 7 למגרש 6, כדי שישמשו בו למסחר, על אף שייעוד כזה איננו קיים במגרש 6, לא היתה בסמכות הוועדה המקומית. משכך, הוכנסו שינויים בתכנית המקורית, כך שלהליך של שינוי חלוקת שטחי הבניה נוסף הליך של "איחוד וחלוקה של מגרשי תעשיה ומסחר למגרש משולב בהסכמת בעלים". בהתאם, שונה סעיף 10 לתכנית, שקבע עתה, כי מגרשים 6, 6א ו-7 יאוחדו למגרש מאוחד בייעוד משולב מסחר ותעשיה וכי במגרש המאוחד ניתן יהיה להמיר יעוד שטחי תעשיה ליעוד מסחר בהיקף עד 50% מזכויות הבניה המאושרות למסחר.

בעקבות תיקון התכנית, ביקשו המשיבות 3-1 לתקן את עתירתן ולקבוע כי גם התכנית המתוקנת איננה בסמכות הוועדה המקומית. בית משפט קמא קבע, כי אישורה של התכנית המתוקנת נעשה שלא כדין וזאת, משום שבהתרת תוספת של שטח המיועד למסחר, באמצעות ייעוד המגרש המאוחד לשימוש משולב של מסחר ותעשיה, חרגה הוועדה מהסמכות שהוקנתה לה בסעיף 62א(א)(1), אשר קבע כי ההליך של האיחוד והחלוקה שבסמכותה לא יצור שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע. כן נקבע, כי התכנית המקורית היתה בסמכות הוועדה המקומית וזאת, מאחר וסעיף 62א(א)(6) מאפשר העברת זכויות בניה ממגרש למגרש בתחומי התכנית תוך שמירה על ייעודן המקורי, גם אם ייעוד זה איננו קיים במגרש הקולט.

המערערים (ועדת הערר והממונה) נוקטים בעמדה הפוכה לחלוטין. לשיטתם, יש לקבוע שהתכנית המקורית אושרה שלא כדין ואילו התכנית המתוקנת אושרה כדין. המשיבה 3 טוענת, כי יש לקבוע כי שתי התכניות, זו המתוקנת וזו המקורית, אושרו שלא כדין. מכאן עתירתם לביטול פסק דינו של בית משפט קמא.

דיון משפטי: כב' הש' ד' חשין: סעיף 62א, שבסעיפיו הקטנים עסקינן, נחקק במסגרת תיקון 43 לחוק שמטרתו לקצר ולייעל את הליכי התכנון, בין היתר, באמצעות הקניית סמכויות אוטונומיות לוועדות מקומיות לאשר תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות בנושאים מסוימים, בלא להידרש לאישור הוועדות המחוזיות. הרחבת הסמכויות נעשתה באמצעות חקיקתם של סעיפים 61א ו-62א. סעיף 61א(א), הגדיר מהי תכנית בסמכות ועדה מקומית, וסעיף 62א(א) מפרט את הנושאים בתכנית מפורטת או בתכנית מקומית, שהם בסמכותה של הוועדה המקומית.

התכנית המתוקנת מבקשת, כזכור, להכשיר קניון מסחרי במהלך דו-שלבי. בשלב ראשון – איחוד המגרשים, לכאורה על פי סעיף 62א(א)(1) לחוק, תוך קביעתו של ייעוד משולב לתעשיה מלאכה ומסחר למגרש המאוחד; ובשלב שני – המרת שטחי הבניה של ייעודי הקרקע, לכאורה על פי סעיף 62א(א)(6) לחוק. יש אפוא להכריע תחילה בשאלה, האם הוראות האיחוד שבתכנית הן במסגרת סמכותה של הוועדה המקומית אם לאו.

נקבע, כי צדק בית משפט קמא בקובעו, כי משעה שהתכנית המתוקנת מתירה תוספת של שטח המיועד למסחר על ידי ייעוד המגרש המאוחד לשימוש משולב של מסחר ותעשיה, היא מחריגה עצמה מסמכות הוועדה המקומית. זאת, משום שבכך היא נוגדת את התנאי שבסעיף 62א(א)(1), "שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע". לתוצאה זו ניתן להגיע גם על פי שיטתם של המערערים, לפיה התנאי שבסעיף 62א(א)(1) – שלא יחול שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע – עניינו בשטח הקרקע בלבד (קרי: השטח הפיזי של הקרקע), להבדיל משטחי הבניה (דהיינו: אחוזי הבניה): על פי המצב התכנוני המאושר מגרש 7 מיועד לתעשיה מלאכה ומסחר ושטחו 7,100 מ"ר. כלומר, לכל היותר, שטח של 7,100 מ"ר מיועד למסחר. לעומת זאת, איחוד שלושת המגרשים למגרש אחד, ששטחו 13,746 מ"ר, אשר ישמש למסחר ולתעשיה, מתיר את הגדלת שטחי המסחר מעל ומעבר ל-7,100 מ"ר, בניגוד להוראתו המפורשת של סעיף 62א(א)(1), המתנה הליך של איחוד וחלוקה שבסמכות הוועדה המקומית בכך שלא ישתנה השטח הכולל של כל יעוד קרקע. לפיכך, התכנית המתוקנת איננה בסמכות הוועדה המקומית.

חרף מסקנה זו, ממשיך בית המשפט לדון בטענות המערערים כנגד הפרשנות שנתן בית המשפט לתנאי שבסעיף 62א(א)(1) וכנגד קביעתו כי סעיפים 62א(א)(1) ו-62א(א)(6) אינם יכולים לדור באותה תכנית.

פרשנותו של סעיף צריך שתיעשה לאור דבר החקיקה כולו ותוך שמירה על הרמוניה בין סעיפיו. סעיף 62א(א)(1) החריג מתחום התנאי שנקבע בו את סעיפים 62א(א)(2) ו-62א(א)(3), שעניינם בצרכי ציבור. הסעיף לא הוציא מתחולתו את סעיף 62א(א)(6) העוסק בשטחי הבניה. משכך, יש לפרש את סעיף 62א(א)(1) באופן שלא יסתור אותו, ולכן יש לקבוע כי התנאי שבסעיף 62א(א)(1) מדבר בשטח הקרקע.

סעיף 62א(א)(6) מתיר לוועדה המקומית לאשר תכנית שעניינה ב"שינוי חלוקת שטחי הבניה המותרים בתכנית אחת", אך מתנה זאת בשתיים: מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית; ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל יעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ-50%. בהסתמכה על סעיף זה הורתה התכנית המקורית, כי "ניתן יהיה להעביר שטחי בניה ממגרש 7 למגרש 6 של עד 50% מזכויות הבניה של מגרש 6".

בית משפט קמא קיבל את פרשנותה של הוועדה המקומית וזאת, לאור לשונו של הסעיף ולאור תכלית חקיקתו, כפי שהוא פירשם. לשיטתו, הפרשנות האחרת יוצרת סייגים חדשים שאינם מופיעים בלשון הסעיף. אליבא דבית המשפט, מאחר שהסעיף איננו מדבר ב"מגרש" אלא ב"תכנית", הדרישה שלא יתווסף ייעוד חדש צריכה להיבחן ביחס לתכנית כולה ולא ביחס למגרש ספציפי. פרשנות זו מוצאת חיזוק, לדברי בית המשפט, בתכלית חקיקתו של סעיף 62א(א) – להרחיב את סמכויות הוועדה המקומית ולאפשר לה גמישות תכנונית במטרה לענות על שינויים בצרכי הציבור, ובמקרה דידן – לשנות את חלוקת שימושי הקרקע לאור התפתחות המסחר באזור.

פרשנות זו אין לקבל. העובדה שהסעיף מדבר ב"תכנית" ולא ב"מגרש" איננה פוסלת את האפשרויות הפרשניות האחרות. השאלה הצריכה לפנים היא, האם הרחבת סמכויותיהן של הוועדות המקומיות כוללת אף מתן סמכות לשנות ייעודי מגרשים באמצעות הוספת ייעודים שלא היו בהם.

בבג"צ 5145/00 הוועדה המקומית לתו"ב חוף השרון נ' שר הפנים עמד בית המשפט על מגבלות הסמכות שהוענקה לוועדות המקומיות בקובעו, כי "הסמכות שהופקדה בידי הוועדות המקומיות, סמכות היא לערוך שינויים בתוכניות תכנון, וסמכות זו, כפי שלמדנו, סמכות מישנית ומינורית היא בתחום התפרשותה. סמכות היא שמעיקרה לא נועדה להביא לשינוי אופיה הכללי של הסביבה כפי שנקבע בתוכנית שאישרה הוועדה המחוזית". הוספת ייעוד למגרש יכולה לשנות מהותית את אופיה של הסביבה. מכאן, שלא ניתן לקבל פרשנות המתירה העברת שטחי בניה תוך שמירה על ייעודם המקורי, שאיננו קיים במגרש הקולט.

משכך, אישור התכנית המקורית בידי הוועדה המקומית לא היה בסמכותה. הוא הדין ביחס לאישור התכנית המתוקנת על ידי הוועדה המקומית. תוצאת הדברים היא, כי שתי התכניות אושרו שלא כדין ואינן תקפות. לפיכך, הערעור מתקבל חלקית, כך שחלקו הנוגע לתכנית המקורית יתקבל, ואילו חלקו המתייחס לתכנית המתוקנת יידחה.